Reformas legales urgentes y excepcionales para enfrentar la crisis

Por Fabián Volio Echeverría

La extensa y dramática crisis nacional causada por la diseminación del virus chino Covid-19, declarada ya como pandemia, necesita leyes excepcionales y urgentes, que restablezcan el funcionamiento de nuestra economía. Estas son algunas ideas.

Los masivos fondos públicos que serán necesarios para sobrevivir varios meses

1. Modificar las partidas del presupuesto ordinario

Costa Rica necesitará re-dirigir todos sus presupuestos públicos en favor de los miles de desempleados que causará este trance. Pero tenemos obstáculos legales que lo impiden. En primer lugar, el presupuesto de ingresos y gastos de la república “constituye el límite de acción de los Poderes Públicos” Art. 180 de la Constitución. Una vez aprobado cada año por un ley especial, no puede ser modificado si no es por otra ley; como se hace normalmente durante el periodo fiscal.

Esa misma norma de la Constitución, art. 180 párrafo tercero, permite al poder Ejecutivo “cuando la Asamblea esté en receso”, “variar el destino de una partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública.”

En Costa Rica, Asamblea nunca está en formal receso. El Poder Ejecutivo siempre ha convocado a la Asamblea para conocer varios proyectos de ley durante el período de sesiones extraordinarias; período en el que tiene la iniciativa (art. 118). Es la razón por la que podría argumentarse que el Poder Ejecutivo no puede dictar en este momento ese decreto extraordinario que modificaría partidas del presupuesto.

Contra este argumento, opino que que una vez declarada la pandemia por los organismos internacionales y publicado como fue el Decreto Ejecutivo que declara una emergencia nacional, es evidente que sí puede el Poder Ejecutivo modificar las partidas presupuestarias que sean indispensables para actuar con celeridad. Porque esta pandemia es una “calamidad pública”, en los términos del art. 180 prg. 3 de la Constitución.

El Decreto podrá modificar radicalmente los planes de gastos e inversiones porque la prioridad será ayudar a los miles de personas que ya estaban desempleadas, más las que se les sumarán en estos terribles meses venideros.

Una vez decretada la modificación de las partidas, deberá el Poder Ejecutivo enviar el Decreto a la Asamblea Legislativa “para su conocimiento”. Ese Decreto excepcional se agregará a los temas convocados e indudablemente tendrá prioridad sobre éstos.

2. Creación de un gran fondo nacional de emergencias

La segunda vía es la prevista por la Ley Nacional de Emergencias, ley № 8488, que permite al Poder Ejecutivo dictar por decreto un estado de emergencia nacional, art. 29; como ya lo hizo, Decreto 42227-MP-S de 16 de marzo de 2020. Permite emplear las potestades de modificación presupuestaria previstas por el art. 180. prf. 3 de la Constitución.

Aún así, en mi opinión, no es suficiente hoy esa ley porque artículo 46 no obliga por igual a toda la administración pública a trasladar los fondos que sean necesarios para enfrentar una emergencia nacional, sino sólo el 3% de sus ganancias y del superávit libre:

“Artículo 46.-Transferencia de recursos institucionales. Todas las instituciones de la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas, girarán a la Comisión un tres por ciento (3%) de las ganancias y del superávit presupuestario acumulado, libre y total, que cada una de ellas reporte, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
Para aplicar esta disposición, el hecho generador será la producción de superávit presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades, según corresponda, generadas en el período económico respectivo…”

En mi opinión, se necesita ampliar la lista de órganos y entes públicos que forzosamente deberán trasladar sus fondos al fondo de emergencias o a uno creado especialmente al efecto, porque, además de esa transferencia del 3% de las ganancias y del superávit libre, el art. 47 permite las donaciones, no las obliga. Costa Rica necesita obligar, conminar, a los ministerios, entes autónomos, órganos, empresas del estado, a las municipalidades y sobre todo a las universidades públicas, a trasladar todos los fondos no ejecutados en el período fiscal anterior y tras-anterior.

También debe modificarse ese concepto de “superávit libre” porque los ministerios y otros entes han argumentado que una cosa es el “superávit específico” que es un remanente normal, y otra cosa es el “superávit libre”. La definición fue hecha en un informe de la Asamblea Legislativa sobre la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, № 9371 de 2016:

“De acuerdo con el Clasificador Presupuestario de los Ingresos del Sector Público, el superávit se clasifica en específico o libre.

Superávit Libre: Se refiere al exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad en cuanto al tipo de gasto que puede financiar.

Superávit Específico: Se refiere al exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos ejecutados al final de un ejercicio presupuestario, que por disposiciones especiales o legales tienen que destinarse a un fin específico.”

Esas son las reglas que hay que modificar urgentemente para poder transferir la mayor cantidad posible de todos los públicos disponibles. Se crearía así un mega fondo nacional para enfrentar esta pandemia y sus perdurables y graves efectos socioeconómicos.

No es suficiente esa Ley de Emergencias y no lo es la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, № 9371 de 2016; que también exceptúa a las municipalidades, a las instituciones autónomas, a los bancos del Estado y a las universidades. Es una ley timorata, pusilánime, puesto que el artículo 5 permite la grosera ineficiencia en la inversión de los fondos públicos:

“ARTÍCULO 5.- Ejecución de los recursos
Los recursos que se encuentran establecidos en el alcance del artículo 3 de esta ley, y sujetos al principio constitucional de caja única del Estado, sobre los que no se demuestre el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales y que constituyan superávit libre al cierre del ejercicio económico de la correspondiente entidad, deberán ser ejecutados por la entidad correspondiente en un período máximo de dos años, a partir del dictamen declarativo del superávit libre emitido por la Autoridad Presupuestaria, basado en los informes técnicos de la Tesorería Nacional. En caso de que no se ejecuten, en el plazo antes definido, los recursos establecidos en el artículo 3 deberán ser devueltos al presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central.”

Como es evidente, Costa Rica no puede esperar dos años para recuperar todos esos fondos ociosos desde el año anterior o trasanterior. Debe ser transferidos en este momento, como lo ha propuesto el Ministro de Hacienda y además, que sea una regla permanente. Los Ministerios, entes públicos, las municipalidades y las universidades pueden sobrevivir con el presupuesto que han ejecutado el año anterior.

Si el gobierno retoma esos son dos ociosos no deberá salir al mercado a vender bonos para paliar el crónico déficit fiscal. Se podrá a ayudar a los más necesitados y de paso, se aliviará la deuda interna.

Por otra parte, en mi criterio que ¡la independencia o “autonomía” universitaria no incluye la ineficiencia en la administración de los fondos públicos, ni se resiste a una ley de la República. Por eso es posible forzar por ley la transferencia de esos fondos no utilizados.

3. La derogación de todos los destinos específicos para trasladarlos a la caja única del Estado

Desde hace más de 40 años, la Asamblea Legislativa ha tenido la mala costumbre de crear un impuesto y distribuir sus ingresos entre decenas de órganos, entes, asociaciones, municipalidades, etcétera. Esta práctica ha debilitado la caja única del Estado e impedido que la Ley del Presupuesto pueda decidir cómo invertirlos conforme a los tiempos lo exijan. Es lo que el Ministerio de Hacienda define como “rigidez presupuestaria”; y causa las constantes estrecheces del gobierno central.

Ya le reciente ley fiscal derogó algunos de esos destinos específicos, pero la lista es grande. Corresponde ahora derogarlos todos; a excepción de las obligaciones impuestas por la Constitución.

Dejo así planteada una contribución a mi patria, con la esperanza que sirva de guía al Poder Ejecutivo y los diputados y ojalá las promulguen cuanto antes como ley de la República. Nuestros conciudadanos desempleados necesitan ayuda urgente y por muchos meses.

– Profesor de la Universidad de La Salle