El colapso del Tigre Celta: Lecciones para América Latina

Peadar Kirby

El siguiente es un resumen de la conferencia que dictó en la Universidad Nacional de Colombia, el profesor irlandés Peadar Kirby, director del Centro de Estudios del Conocimiento en Sociedad y profesor de la Universidad de Limerick1/, invitado por la Facultad de Ciencias Económicas (FCE) y el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID).

¿Cómo Irlanda, en dos décadas, pasó de la pobreza a ser el Tigre Celta? ¿Cuál fue el rol del Estado, cuál el impacto social, qué tanto se transformó la base productiva y qué papel jugó el diálogo social en el fenómeno del Tigre Celta? ¿Por qué colapsó a partir de 2008 un modelo que parecía blindado ante los remezones de la economía mundial y concitaba las miradas de sus vecinos europeos?

Los hechos

En 1993, la economía de Irlanda creció al 5,8 por ciento; un año después, al 9,5 por ciento; en 1996 y 1999, al 10,7 por ciento; en 2000, al 9,2 por ciento; entre 2001 y 2007, se mantuvo entre 6,2 y 6,0, con el rango más bajo en 2004 (2,03 por ciento). Pero en 2008, se desplomó hasta -2,8 por ciento y en 2009, llegó al -7,1 por ciento. En 1993, la tasa de desempleo de este país de unos 4.200.000 habitantes era de 15,6 por ciento; en 2008, del 3,8 por ciento (la más baja en su historia); el año pasado, de 12,5 por ciento, y ahora bordea el 13 por ciento. Mientras tanto, el Producto Nacional Bruto (PNB) pasó de 6,3 en 1993 a 8,0 en 1994; a 9,5 en 2000; a 4,4, en 2007; a -2,8 por ciento, en 2008; y a -11,3 en 2009. (Tabla 1).

¿Todo en una sola canasta?

Irlanda se la jugó por transformar la base productiva a través de la inversión extranjera, especialmente en tecnologías de la información, biotecnología, industria farmacéutica y servicios financieros. Además, creó incentivos para las multinacionales -con flexibilización laboral de por medio- que, en poco tiempo, generaron muchos puestos de trabajo, algunos de alta calidad. Esto fue posible por la creciente inversión en el capital humano: desde 1961 mediante reforma curricular con énfasis en ciencia y tecnología, expansión del sector tecnológico y apertura de dos nuevas universidades públicas; y desde 1967, con el desarrollo de un sistema de formación industrial, a cargo de una Autoridad pública.

A partir de 1987, año de crisis, hubo recortes presupuestales que resultaron en una contracción fiscal creciente. Durante el ‘boom’ de la economía estadounidense, misiones gubernamentales tocaron las puertas de potenciales inversionistas de ese país y les persuadieron presentando a Irlanda como una plataforma para penetrar en el mercado europeo.

No menos importante fue la creación de una Autoridad para el Desarrollo Industrial, que manejó agresivamente la estrategia de atracción de inversión extranjera en ramas emergentes y promovió los incentivos para el establecimiento de fábricas en Irlanda (impuestos bajos al capital, a la propiedad y a las ganancias). En cambio, la tributación al consumo se mantuvo alta. A finales de 2008, el gobierno proponía al Parlamento incrementar el IVA en 0,5 por ciento: 21,5 por ciento para la mayoría de bienes y servicios, y 14 por ciento para el gas y la electricidad, unos pocos bienes básicos, seguirían exentos del IVA. Así, Irlanda reemplazaba la política de sustitución de importaciones (1932-1959) y consolidaba el proceso de liberalización iniciado en 1960, bajo el liderazgo del Estado.

El diálogo social

En medio de la crisis de 1987, se impulsó un diálogo social que, además del gobierno, los empleadores y los sindicatos, incorporó a las organizaciones no gubernamentales y a los agricultores, quienes durante mucho tiempo fueron el soporte de la economía. Desde entonces se mantiene un Programa de Recuperación Nacional, revisado cada tres años, con base en un informe sobre la situación política y económica, preparado por el Consejo Nacional Económico y Social y aprobado por los participantes en el diálogo.

El diálogo social se ha ampliado a muchas instancias de política económica y social. Este esfuerzo por mantener “la paz industrial y la competitividad internacional” de Irlanda, acota Kirby, fue considerado por algunos como expresión vigorosa de “democracia participativa”. La alianza política estuvo acompañada de la creación del Foro Social y Económico Nacional (1996)2/, la Estrategia Nacional contra la pobreza (1997) y la institucionalización de la Autoridad para la Equidad (1999). El diálogo y los instrumentos buscaron amortiguar los impactos del crecimiento económico sobre los más pobres.

El colapso

Los ingredientes estaban servidos. Impuestos bajos al capital, a la propiedad y a las ganancias, junto a tributación alta al consumo, no resolvieron la demanda de mejores servicios sociales, porque se mantuvo baja la inversión social. La flexibilización laboral y la inversión del Estado irlandés en la preparación del capital humano contratado in situ o fugado con las grandes empresas extranjeras, relegaron a un segundo plano el desarrollo de las capacidades nacionales.

En un callejón sin salida quedaron el diálogo social y las instituciones que lo materializan y expresan. Al decir de Kirby, el debate en Irlanda hoy trata de dilucidar si el Tigre Celta trató simplemente de promover un nuevo tipo de Estado desarrollista más flexible a las exigencias de la globalización o intentó, sin éxito, consolidar un Estado de competencia, es decir, si transformó la economía y la sociedad o simplemente los puso al servicio del capital extranjero.

Según Kirby, el gobierno admite hoy que el colapso a partir de 2008 se debe, en buena medida, al estallido de la burbuja inmobiliaria que, desde 2002, fue el motor de la economía. Gracias a los subsidios a los constructores, a las bajas tasas de interés del euro y a los créditos a manos llenas del sector financiero, la construcción llegó a representar el 14 por ciento del PIB, pero con una sobre oferta que hoy oscila entre 450.000 y 500.000 unidades habitacionales. Hoy los bancos están quebrados y adeudan no menos de 90 billones de euros, mientras el Estado asume las llamadas deudas tóxicas que todavía no se han podido cuantificar, pero estimadas en no menos de 80 billones de euros, cifra escandalosa para un país con un déficit presupuestal de 26 billones de euros en 2009.

Las lecciones

El colapso se explica pues por (i) la excesiva dependencia de la inversión extranjera; (ii) el dualismo entre el sector extranjero y el nacional, con más atención al primero que al segundo; (iii) el boom inmobiliario, que demuestra la falta de innovación nacional; (iv) la escasa inversión social y, por tanto, crecimiento de la pobreza relativa y la desigualdad, deterioro en la calidad de los servicios públicos y en la infraestructura, déficit social y resistencia de la población a los recortes presupuestales (cuatro billones de euros, hasta 2013), mientras el Estado acude al salvamento del sector bancario; (v) la vulnerabilidad del Estado por reducción drástica de los ingresos tributarios y la escasez de recursos para estimular la economía nacional; porque los aumentos de impuestos empeorarán la recesión y el colapso; porque no fue capaz de reconocer las vulnerabilidades del modelo; porque ha perdido el liderazgo para buscar consensos y resolver la crisis; y porque ahora requiere de una renovada relación con la sociedad civil que llegó a ser muy dependiente del Estado, actuó fuertemente disciplinada por él y ahora tiene que redescubrir por sí misma su capacidad crítica y movilizadora.

En conclusión, subraya Kirby, el colapso del Tigre Celta puede enseñar a América Latina que los gobiernos y liderazgos regionales deben evitar la tentación de creer que un boom es duradero y resuelve todos los problemas; que la inversión extranjera es útil, cuando se aprovecha para fortalecer la capacidad productiva nacional; que la euforia inversionista, debe estar acompañada del desarrollo de instituciones nacionales con fuerte capacidad reguladora, gracias a liderazgos políticos proactivos y no reactivos; que el crecimiento económico debe ser aprovechado para invertir en la sociedad; que la capacidad reguladora del Estado no puede ponerse exclusivamente al servicio del mercado; y que un boom debe usarse también para abordar los problemas históricos de la política, la economía y la sociedad.

Notas:

1. 2010: The Celtic Tiger in Collapse: Explaining the Weaknesses of the Irish Model, Palgrave Macmillan.
2010: ‘Globalization and Vulnerability: Tracing its Impacts in Ireland’, in Paul Burgess and Peter Herrmann, eds:

2. La misión es estudiar la política social, la exclusión y el desempleo. Además de un Presidente y un Vicepresidente (personalidades independientes), lo integran voceros de parlamentarios, empleadores, sindicatos, asociaciones agrarias, sector comunitario, el gobierno y sectores independientes.