El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) requiere modernizarse sin privatizar

Intervención del Diputado José María Villalta Flórez Estrada según el Acta de la sesión plenaria ordinaria N.º 18, del lunes 7 de diciembre de 2020, explicando la participación de la fracción del Frente Amplio en la discusión y trámite del proyecto conocido como “Ley de modernización del INA” y el voto negativo en segundo debate.

Discutimos hoy en segundo debate este proyecto de ley, el expediente 21.738, que es una reforma a varios artículos a la Ley de Creación del INA, la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje.

Y como en la discusión en primer debate se alargó notablemente la sesión viendo las mociones, no hicimos uso de la palabra para explicar nuestros criterios sobre este proyecto de ley, pues decidí reservar estos argumentos y esos criterios para este segundo debate.

En la discusión de este proyecto, he intervenido, la fracción legislativa del Frente Amplio intervino a partir de la discusión en la comisión dictaminadora, y en el Plenario a través del trámite de mociones vía artículo 137, con la convicción de que el Instituto Nacional de Aprendizaje necesita cambios para adaptarse a los nuevos tiempos, liberarse de algunas ataduras, mejorar, modernizar su funcionamiento, hacerlo efectivamente más flexible, para el cumplimiento de los fines para los que fue creado, pero también convencido de que las funciones sociales históricamente asumidas por el INA no pueden desaparecer, no pueden debilitarse y de que la vía para lograr esto no es la privatización o el desmantelamiento de la institución.

El objetivo esencial del INA ha sido, desde su fundación, darle una oportunidad de formación técnica a personas que no han tenido la posibilidad de cursar la educación formal o que solo han podido terminar una parte de la educación formal.

Cursados los estudios en el INA, las personas tienen la posibilidad de conseguir un mejor empleo, un trabajo digno y esto facilita la movilidad social; mientras que al sector productivo el INA le brinda una oferta de personal técnicamente
calificado.

El INA es un institución fundamental en nuestro país y va dirigida precisamente a aquel sector de la fuerza de trabajo que hoy está en condiciones más precarias, más vulnerables; ese sector de la fuerza de trabajo que necesita urgentemente obtener una mejor capacitación técnica para poder obtener mejores condiciones de trabajo en un mercado laboral cambiante, donde cada vez se les exigen capacidades o habilidades diversas a las personas y donde obviamente quienes están en desventaja son quienes no pudieron concluir estudios superiores o no pudieron obtener un mayor desarrollo educativo, una mayor o mejor formación y por su nivel de calificación tienen más limitado el espectro de oportunidades laborales a las que pueden optar.

Ahí están precisamente esos segmentos de la población que hoy sufren más duramente el desempleo de larga duración y que se encuentran en una posición de vulnerabilidad por caer precisamente con facilidad, tener propensión a caer incluso por debajo de la línea de pobreza.

El INA es una institución medular para Costa Rica y, sin duda, requiere fortalecerse, requiere mejorarse su funcionamiento, que llegue a más comunidades, que pueda diversificar la oferta educativa, que en un tiempo mucho más rápido pueda adaptar oferta educativa, obviamente partiendo siempre de las prioridades, los planes de definidos por la institución, pero adaptar esa oferta educativa a las necesidades no solo del mercado de trabajo, no solo de las empresas, a las necesidades de desarrollo de la regiones del país, de las comunidades, según los planes de desarrollo que escribimos en Costa Rica y que muchas veces se quedan nada más en el papel.

Me parece que en la discusión de este proyecto se han introducido cambios en el texto original que, sin duda alguna, mejoran el proyecto de ley y que tienden a atender algunas de las preocupaciones formuladas por diversos sectores.

Cuando este proyecto se presentó, si bien es cierto compartíamos el objetivo general de mejorar la estructura, el funcionamiento de una institución como el INA, también compartimos preocupaciones sentidas expresadas, por ejemplo, por el sector laboral, por las y los trabajadores del INA y de otros sectores sociales que expresaban su preocupación por algunos artículos.

Y buscamos, sin duda alguna, abrir un espacio de diálogo, buscamos sentarnos a conversar con el Sitraina, el Sindicato del INA, el Sindicato de Trabajadores del INA, con otras organizaciones laborales y con las autoridades de la institución que promovieron este proyecto de ley.

Por razones que no me termino de explicar, a este Gobierno le cuesta sentarse a conversar, a negociar, a llegar a acuerdos con el sector laboral, específicamente con las organizaciones sindicales. Hay un extraño corto circuito entre ambas partes, que no solo se manifiesta en el caso del INA.

Entonces, también nos dimos a la tarea de hacer una especie de intermediación, buscando acercar esas posiciones y aclarando dudas que teníamos sobre el texto del proyecto.

Y sí, como lo decía la diputada Villegas Álvarez, hay que reconocer la labor realizada por el anterior presidente ejecutivo del INA, don Andrés Valenciano, quien al menos a la fracción legislativa del Frente Amplio le dio muestras claras de tener una disposición a sentarse a dialogar, y eso lo agradecemos. Pudimos tener varias sesiones con don Andrés, con sus asesores, donde buscamos acercar posiciones y aclarar las dudas que se habían manifestado.

El sindicato de trabajadores del INA, Sitraina, estudió seriamente este proyecto de ley, y expresó una serie de preocupaciones que también analizamos con mucho cuidado.

A veces se les quiere bajar el piso a las organizaciones laborales diciendo que solo defienden intereses particulares, pero lo cierto es que en el caso de Sitraina, hubo un análisis del texto muy detallado expresando preocupaciones sobre el funcionamiento de la institución, por ejemplo, en el tema de la tercerización de servicios del INA, que es al final de cuentas, si se convierte en el centro del objetivo, una forma velada de debilitar o privatizar la institución.

De ir trasladando funciones esenciales a organizaciones privadas, por ejemplo, fundaciones, u otro tipo de entidades privadas, que terminarían por asumir todas las labores de capacitación, y formación técnica profesional que ahora tiene la institución, y las futuras que surjan, haciendo finalmente hasta innecesaria la existencia de la institución. Esa es una preocupación muy sentida.

La otra preocupación es lógicamente sobre los cambios en el régimen laboral, tanto para las personas que actualmente trabajan en el INA, como para la que en el futuro sean contratadas.

Y bueno nos dimos a la tarea de analizar estas preocupaciones, conversarlas con las autoridades del INA y me parece que en varios puntos se logró aclarar esas preocupaciones y se lograron puntos de acuerdo.

Debo reconocer también que hubo una anuencia importante entre los diputados y las diputadas que integran la Comisión de Ciencia y Tecnología y Educación y en este Plenario legislativo para considerar algunas de las propuestas planteadas y de mejora el texto y eso también refleja, habla positivamente del talante de diálogo que buscamos construir en esta Asamblea Legislativa, donde a veces tenemos posiciones diametralmente opuestas, enfrentadas, contrapuestas.

Pero siempre logramos, creo yo, o casi siempre o la mayoría de las veces, o al menos cuando nos sentamos a dialogar, logramos puntos de acuerdo, de acercamiento para que las leyes queden lo mejor posible que puedan quedar, independientemente de cómo las votemos, al menos para la fracción del Frente Amplio ese es un objetivo siempre, lograr que la legislación que aquí salga quede lo mejor posible, en función de los derechos, los intereses, los principios que defendemos.

Y en ese contexto hay algunos cambios importantes en el texto que me gustaría resaltar. Por ejemplo, un artículo de preocupación era el artículo 18, en el texto del artículo 18, que estamos aprobando, queda bien especificado que el INA seguirá brindado los servicios de capacitación y formación profesional y que la subcontratación de servicios a terceros solo se dará cuando técnicamente se determine que la institución no puede responder a una determinada demanda y a un servicio.

Siendo además que es una demanda probablemente urgente, se le permite al INA contratar, adquirir bienes y servicios mediante los procesos de licitación abreviada o menor.

Hoy el término en la Ley de Contratación Administrativa es la licitación abreviada, con la nueva Ley de Contratación Pública que pronto discutiremos en este Plenario legislativo, se incorpora el concepto de la licitación menor y también hay que decir que en esa ley se aprobó una moción que va directamente o estrechamente vinculada con lo que se propone en este texto.

De manera que al final como queda la redacción de este articulo 18, se le estaría poniendo un límite a la tercerización o al uso abusivo de la tercerización y el INA seguiría brindado todos aquellos cursos para los cuales está preparado su cuerpo docente y su administración.

Este cambio es importante, hoy el INA ya tiene la posibilidad de subcontratar servicios cuando no puede prestarlos directamente, pero en alguna redacción anterior de este texto, parecía como que se quería o que se podría interpretar que se quería sustituir la actividad ordinaria de la institución, por la tercerización o subcontratación de servicios, de cursos a entes o a fundaciones privadas.

Eso obviamente no tendría ninguna razón de ser, la actividad ordinaria del INA es la prestación de servicios de capacitación en sus distintas modalidades, para eso existe el INA, para eso se aportan recursos públicos a financiarla, esa es su actividad ordinaria, su actividad principal.

Obviamente el INA tiene que tener agilidad para adquirir bienes y servicios para poder prestar su actividad ordinaria, y eventualmente si hay una carencia, una necesidad que la institución no puede cubrir se puede contratar ese servicio a terceros.

Pero esa contratación debe estar técnicamente fundamentada en estudios técnicos, no puede ser de pronto la actividad principal, porque entonces estaríamos matando al INA, estaríamos eliminando su razón de ser, habría que tener una buchaca de plata para que se subcontraten los servicios que hoy presta el INA.

Entonces, esta discusión dio origen a este texto y me parece que la redacción queda mucho más clara, se le da agilidad a la institución para realizar la compra de bienes y servicios que requiere utilizando la figura de la licitación abreviada o la licitación menor y después se dice, no obstante para el equipamiento, insumos, e infraestructura que se requieran para la habilitación de sus servicios de capitación y formación profesional a ser impartidos a la institución, o bien para subcontratar dichos servicios con terceros, y se agrega la frase: cuando se determine técnicamente una incapacidad para responder a la demanda de estos oportunamente.

Independientemente del monto a contratar el INA podrá realizar la contratación siguiendo las reglas de la licitación abreviada.

Aquí en este texto me parece de rescatar que se agrega esta necesidad de criterio técnico, y de demostración de una incapacidad para responder a la demanda de estos servicios oportunamente.

Y esto es un cambio que aprobó la Comisión de Ciencia y Tecnología, que me parece muy pertinente, porque incluso precisa mejor los límites que tienen las figuras de subcontratación o tercerización, incluso de forma más clara que lo que está hoy en la ley.

Otro cambio que generó discusión intensa es el agregado del artículo 21 bis, que se le agregó a este proyecto de ley, que es el que abre la posibilidad de brindar becas a estudiantes para que vayan a capacitarse en otras instituciones públicas o entes privados acreditados, cuando el INA definitivamente no pueda atender sus necesidades.

En estos casos, es necesario el aval técnico del INA de ese curso profesional que se va a contratar y se va a financiar a través de una beca sin afectar, dice el texto, la actividad ordinaria de la institución.

Esta figura también generó preocupación, porque nuevamente podría distorsionarse la naturaleza del INA; es decir, ya existen fondos de becas a través de distintas leyes que se regulan, pero la finalidad primordial del INA es prestar oportunamente servicios de capacitación a personas trabajadoras que no los pueden obtener del mercado o del sector privado.

Entonces, en algún momento se generó la preocupación de que si esta figura de estas becas se distorsionaba se podrían igual estar sustituyendo la actividad ordinaria del INA por un fondo de becas para contratar o financiar esta actividad en entidades privadas cuando esa no es la razón de ser, porque el INA existe para, nuevamente repito, para realizar esta prestación de estos servicios de capacitación y formación.

A través de una moción que aprobó la Comisión de Ciencia y Tecnología se introdujeron varios cambios de importancia; por ejemplo, se establece que este tema de las becas es para personas que, para un determinado servicio de capacitación requerido en un plazo razonable y oportuno, definido técnicamente por la institución vía reglamento, ese servicio no lo puede prestar el INA; es decir, es una competencia subsidiaria.

Aquí se modificó, porque antes el texto decía en un plazo corto, sin definir que se entendía un plazo corto. Era un término demasiado ambiguo, porque una cosa pueden ser las expectativas por recibir un servicio y otra cosa obviamente las posibilidades desde el punto de vista técnico para prestar ese servicio. Entonces, se cambia esta redacción y me parece que es una modificación importante.

Dice: Ya sea que con su propio personal docente y mediante contratación de servicios, cuando el INA no pueda prestar ese servicio a la persona en plazo razonable y oportuno, el instituto podrá otorgar estas becas para cubrir esos servicios en terceras entidades.

Pero se introducen una serie de medidas que son muy importantes. Se establece que claramente que la persona que postula la beca debe cumplir con condiciones y criterios de priorización definidos por la institución, de inclusión social, brechas sociales y de género, desarrollo económico, priorizando personas en pobreza extrema, vulnerabilidad y otros criterios.

Se establece que el servicio de capacitación postulado debe cumplir con un estándar técnicamente definido por el INA, que la aprobación de la beca debe estar sujeta a disponibilidad presupuestaria del fondo de becas. Y un cambio que se agregó que me parece que es medular, se dice que para lo cual se debe asegurar la no afectación a la actividad ordinaria de la institución, así como a la ejecución de sus programas sustantivos.

Y este cambio que se agregó, vía moción 137, busca precisamente responder a esta preocupación. La creación del fondo de becas debe hacerse sin debilitar la actividad ordinaria de la institución y otros programas sustantivos de la institución.

Se establecen mecanismos de control, de trazabilidad y se precisa entonces criterios para la correcta interpretación y aplicación de esta figura del fondo de becas, que me parece que es un punto donde se subsanan bastante las dudas que se habían planteado sobre esta figura.

Talvez el artículo más polémico, que generó más polémica, más discusión, es el artículo 24, que se refiere a los cambios en régimen laboral de la institución, donde ciertamente hay modificaciones que incluso los mismos trabajadores habían pedido en el pasado, como no sujetar al INA, así como no lo están otras instituciones autónomas del sector educación, no sujetar al INA al régimen del Servicio Civil, que ha funcionado como…, o estaría funcionando en el caso de una institución que debe ser más ágil como el INA, como una camisa de fuerza.

Este es un tema que incluso los trabajadores habían planteado. Pero en el artículo 24, en su versión original, también se incluían varias redacciones que generaron mucha preocupación.

He oído decir que se estaría creando en el INA un régimen de empleo mixto. Quiero decir que esto no es correcto. El artículo 24 hablaba de un régimen de empleo mixto que era una de las principales preocupaciones; es decir, un régimen de empleo que combinaría empleo público, con empleo privado, lo cual en una institución como el INA no es procedente.

El INA, al ser una institución pública del sector educación, está sujeta según nuestra Constitución Política, a un régimen de empleo público, lo que no quiere decir…, está sujeto a los principios constitucionales del empleo público, lo que no quiere decir que no se pueden establecer normas diferenciadas, normas más flexibles para la contratación, para las escalas salariales, para la remuneración, para la prestación de los servicios. Y esto es una discusión importante.Sería inconstitucional interpretar, en mi opinión, interpretar que con esta ley se crea un régimen de empleo privado en el INA, porque el INA es una institución pública, sujeta a los principios constitucionales del empleo público. Por eso, con buen tino, se eliminó la referencia al empleo mixto.

En este primer párrafo del artículo 24 se establece que es un régimen de empleo que garantiza la idoneidad en la selección de las personas funcionarias y se regirá en cuanto a nombramiento, remoción y condiciones laborales por las regulaciones que en, el ejercicio de su potestad reglamentaria, apruebe la Junta Directiva del INA.

Pero también dice: en total respeto a los derechos laborales, todo de conformidad con la legislación vigente, incluyendo la Constitución Política, y sin perjuicio de aquellas disposiciones que, por naturaleza pública de la institución, le pueden aplicar a su personal en el ejercicio de sus labores.

Es decir, hay principios constitucionales que no se pueden brincar. El régimen laboral del INA es un régimen de empleo público, esto significa que no puede haber, por ejemplo, un despido arbitrario de trabajadores que están en un contrato de trabajo permanente, porque rige el principio de estabilidad laboral. Y eso es algo que no se puede modificar por una ley, porque iría en contra del principio constitucional que estableció la estabilidad laboral en el sector público, para evitar, precisamente, arbitrariedades y manejos políticos en las contrataciones de los funcionarios públicos.

Se dice que el INA, en materia de empleo público, acatará los lineamientos de la entidad rectora, del Mideplán, en apego a la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, aunque también se le da flexibilidad al INA para la creación, supresión, modificación de plazas, excluyendo al INA de las directrices de la autoridad presupuestaria o la aprobación de la autoridad presupuestaria de las nuevas plazas que cree.

También se le excluye de la aplicación del régimen del Servicio Civil. Se le autoriza a crear, vía reglamento, adoptado por su Junta Directiva, sus propias escalas salariales y sus propias figuras de contratación, obviamente siempre en el marco del empleo público, pero ciertamente, a ver, ciertamente el INA es una institución que ha tenido un régimen muy rígido que no lo tienen, por ejemplo, otras instituciones públicas como las universidades públicas. Incluso, las universidades públicas tienen más flexibilidad para las distintas modalidades de contratación de su personal docente, mientras que el INA ha tenido mucha rigidez.

Ese cambio, ese cambio no es per se negativo si se interpreta correctamente, si no se interpreta que con esto se le da un cheque en blanco a la Junta Directiva del INA para hacer y deshacer, con el régimen de empleo, con el régimen salarial, incluso poniendo en peligro los derechos laborales. Es un tema que ha generado preocupación, aunque se habla de resguardar los derechos adquiridos de los funcionarios actuales.

Especialmente, podría generar preocupación de interpretación en párrafo quinto, que habla: En materia de contratación y remuneración, el INA podrá aplicar a sus relaciones de empleo todas las figuras contractuales y modalidades de pago disponibles en el derecho laboral común y que queda facultado para utilizar distintas figuras.

Esto debe interpretarse, en mi criterio, debe interpretarse en relación con lo que acabamos de leer del párrafo 1 de ese artículo. Sigue siendo una relación de empleo público, donde hay límites y principios constitucionales que no se pueden brincar, y ese debe ser el marco para esa flexibilidad que se quiere dar.

A través de una moción que promovimos, se incluyó una referencia a la Ley de Salarios de la Administración Pública, que también se estaba eliminando, pero que busca rescatar una norma muy importante del plan fiscal, que es el tope a los salarios de los jerarcas y titulares subordinados y funcionarios de la administración superior, el tope máximo de crecimiento salarial, porque esta ley libera al INA de cumplir con las escalas salariales establecidas en la Ley de Salarios de la Administración Pública, y se estaba olvidando mantener ese tope que sí nos parece un principio muy importante de sanidad de las finanzas públicas, los salarios altos de los altos jerarcas.

Bueno, como ustedes podrán ver, salvo lo del artículo 24, donde persisten dudas en otros artículos donde había preocupación o donde había señalamientos, logramos avances importantes.

En el artículo 3 también, la reforma del inciso e), que especifica que el INA debe brindar alternativas para el trabajo salariado, los emprendimientos y las microempresas, y establece también que, al diseñar y ejecutar programas para atender las demandas empresariales, el INA, bajo condiciones de concurso en igualdad de condiciones, dará prioridad de participación a las personas en condiciones vulnerables.

La obligación de fundamentar técnica y científicamente las decisiones en las investigaciones que realiza el INA, en el artículo 3, inciso g).

En el artículo 3, inciso m), se aprobó también una moción para especificar que la inteligencia e investigación para la actualización y pertinencia de la oferta de servicios de la institución, en función de las dinámicas del mercado laboral, se efectuará con recursos propios del INA y también para que sea en función de las necesidades de las personas trabajadoras.

Se aprobó un cambio importante, también, en el artículo 11 para establecer que máximo se nombrarán dos subgerentes y que las gerencias serán nombradas mediante concurso público, que demuestre la idoneidad para el cargo; esto con el fin no solo de garantizar capacidad profesional, sino también evitar que, por la vía de las puertas giratorias, se conviertan estos puestos en botín político.

Se lograron cambios importantes en la mayoría de los artículos, que me permitirían votar a favor este proyecto de no ser por las preocupaciones que se mantienen en torno al artículo 24.

Y ahí creo que el Gobierno debió haber hecho un mayor esfuerzo, una mayor…, debió haber hecho esfuerzos adicionales por buscar acuerdos, por tener un mayor espacio de diálogo con las y los trabajadores de la institución y sus representantes.

Realmente, tengo que decir que estuve cerca de poderlo votar, y eso me satisface porque logramos mejoras importantes en el texto. Pero me sigue preocupando la redacción un poco amplía y la falta de acuerdo en torno al artículo 24, donde el régimen empleo público más flexible que se crea puede utilizarse la Junta directiva del INA puede utilizarlo para una gestión más flexible y más ágil de la institución, respetando los derechos laborales.

Pero también podría hacerse una interpretación equivocada estos poderes que se le da a la junta directiva del INA en perjuicio de los derechos laborales llevando a una excesiva precarización de esos derechos.

Entonces va a ser un tema de aplicación de la ley, va a ser un tema para la aplicación de la ley, pero sí lamento que en este artículo 24 no hayamos logrado una redacción más precisa para evitar ese riesgo de excesiva precarización de las condiciones laborales en el Instituto abriendo las puertas para utilizar indebidamente o politiqueramente esas condiciones laborales.

De no ser por las objeciones de este artículo 24 sin duda hay otros aspectos que hay que reconocer que son positivos en el texto, pero creo que independientemente de cómo votemos cada una y cada uno de nosotros hemos dado la lucha en la discusión de este proyecto de ley para que las preocupaciones de los sectores sociales y laborales sean atendidas y para tratar de que la ley que se apruebe salga lo mejor posible en aras de fortalecer a una institución emblemática como el INA y no debilitarla o privatizarla.