Nulidad de los acuerdos municipales

Vía costarricense

Johnny Soto Zúñiga

Johnny Soto

El Derecho Administrativo a nivel municipal contiene una regulación compleja para impugnar los acuerdos o actos administrativos sean emitidos por el Concejo Municipal, la Alcaldía y sus órganos inferiores. Existe la denominada “escalerilla recursiva” para que un administrado o munícipe pueda interponer una serie de recursos que se contabiliza en seis instancias administrativas con el fin de obtener una decisión final. La Constitución Política que es la Carta Magna en la jerarquía de las fuentes de la famosa pirámide de nuestro ordenamiento jurídico; regula y estipula en el artículo 173 constitucional que es parte del Título XII El Régimen Municipal, Capítulo único que regula toda la materia municipal, expresa lo siguiente: “Los acuerdos Municipales podrán ser: 1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado; 2) Recurridos por cualquier interesado.

En ambos casos, si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente.” (La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo actúa como jerarca impropio que conoce en alzada los recursos y sus sentencias son vinculantes y obligatorias para su ejecución de parte de los Municipios) Incluso en el Voto N° 7858 del 15 de mayo de 1998 la Sección Tercera de este Tribunal resolvió lo siguiente: “II. Legitimación Procedimental. Uno de los escasos supuestos en que nuestro ordenamiento jurídico positivo consagra una legitimación amplia, que prácticamente, raya con los contornos de la acción popular, se encuentra normado, precisamente en materia municipal.

En efecto, el ordinal 173, párrafo 1, inciso 2), de la Constitución Política estatuye que los acuerdos municipales podrán ser “Recurridos por cualquier interesado”. La norma constitucional no entra a calificar el tipo de situación jurídica sustancial que puede ostentar la persona física o jurídica vecina del Cantón que opta por impugnar el acuerdo municipal, por consiguiente, puede aducirse la titularidad de un interés legítimo difuso, colectivo o bien directo y personal. En desarrollo del precepto constitucional supra citado el numeral 171, párrafo 2, del Código Municipal establece que “los interesados podrán establecer contra dichos acuerdos los recursos ordinarios de revocatoria y de apelación, el extraordinario de revisión, y ejercer las acciones jurisdiccionales que las leyes regulen…” (Hoy es el artículo 162 del Código Municipal, porque se dio la corrida de la numeración de los artículos, con la reforma de la Ley N° 9748 del 23 de octubre del 2019)

Lo fundamental es comprender que le asiste el derecho al ciudadano o administrado; que si el Concejo Municipal no acepta el recurso de revocatoria; de manera que no se reforme o anule el acuerdo objetado; puede enviarse a la instancia del Tribunal dependiente del Poder Judicial en apelación en subsidio. Por otra parte, al Alcalde Municipal le asiste el recurso de presentar el “Veto” a los acuerdos del Concejo Municipal. El numeral 167 del Código Municipal señala lo siguiente: “El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales por motivos de legalidad u oportunidad, dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo. El alcalde municipal en el memorial que presentará, indicará las razones que lo fundamentan y las normas o principios jurídicos violados. La interposición del veto suspenderá la ejecución del acuerdo.”

Si el veto es denegado por el Concejo Municipal, el asunto debe enviarse en alzada a la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, que resolverá finalmente la validez o no del acuerdo impugnado. No obstante toda esta materia procedimental del “Veto” lo analizaré en otro artículo de manera exclusiva dado lo extenso de los asuntos que puede atacar o recurrir el Alcalde Municipal; al igual que todo el tema de los Recursos contra los actos administrativos de los funcionarios que no dependen directamente del Concejo Municipal; incluso los administrativistas consideran que el ejercicio del veto es incompatible con la autonomía municipal, al darle al Alcalde facultades de “co-decisión”; pero se mantiene por tener un origen constitucional (Ver La Justicia Administrativa Municipal de J.A. Cordero Mora y M.F. Jiménez Aguilar)

Otra potestad que tienen los administrados para recurrir es aplicar “la Apelación per saltum” y el jurista Ernesto Jinesta Lobo lo explica así: “De conformidad con el Código Municipal el recurso de revocatoria debe ser conocido por el Concejo Municipal en la sesión ordinaria siguiente a su presentación. Para las hipótesis en que el Concejo Municipal guarda silencio u omite pronunciarse sobre los recursos, el artículo en mención, prevé la apelación per saltum, con lo que el interesado recurrente puede comparecer directamente ante la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, sin esperarse a que el Concejo se manifieste sobre los recursos.

La apelación per saltum puede intentarse cuando han transcurrido ocho días desde la sesión en que debió de haberse conocido la revocatoria, la inmediatamente posterior a la presentación de ese recurso, con lo que el interesado puede pedirle a la Sección Tercera que le ordene a la municipalidad respectiva el envío del expediente, so pena de las sanciones establecidas en el artículo 40 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. (Hoy Código Contencioso Administrativo). En términos prácticos, la apelación per saltum se puede presentar, ante la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, 15 días después de la interposición de los recursos de revocatoria con apelación, por cuanto, el artículo 35 del Código Municipal establece que los Concejos deben efectuar, como mínimo, una sesión ordinaria semanal.
El interesado, también, puede acudir directamente ante la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo cuando opta por interponer, únicamente, el recurso de apelación y el Concejo omite pronunciarse sobre su admisión y el expediente no llega dentro de octavo día de presentado a la Sección Tercera.” Sobre el Recurso Extraordinario de Revisión el jurista Jinesta Lobo expresa lo siguiente: “Tal gestión cabe si se cumplen los siguientes requisitos: a) respecto de todo acuerdo municipal contra el que hubiere procedido la apelación y ésta no hubiere sido interpuesta en tiempo, b) que no hayan transcurrido diez años desde el dictado del acto, c) que el acto no haya agotado todos sus efectos, y d) que se trate de un acuerdo absolutamente nulo. El propósito de esta gestión es que el acto no surta ni siga surtiendo efectos y sólo puede estar fundado en motivos que originen la nulidad absoluta del acto.”

Para comprender todo el tema de las “nulidades” debemos supletoriamente remitirnos a lo que expresa la Ley General de la Administración Pública que a partir del artículo 165 Sección Segunda señala lo referente “De las clases de nulidad” donde podemos analizar cuando no encontramos ante una nulidad absoluta o relativa. El Artículo 166 expresa: “Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.” El Artículo 169 expresa: “No se presumirá legítimo el acto absolutamente nulo, ni se podrá ordenar su ejecución”.

Además, el Artículo 170 señala lo siguiente:1. El ordenar la ejecución del acto absolutamente nulo producirá responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor, si la ejecución llegare a tener lugar. 2. La ejecución por obediencia del acto absolutamente nulo se regirá por las reglas generales pertinentes a la misma.”

El Artículo 173 señala: “1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declaratorio de derechos en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.”

Finalmente si el ciudadano o administrado mediante la interposición del Recurso Extraordinario de Revisión, puede recurrir e impugnar un acuerdo o acto municipal que se considera absolutamente nulo, tanto en la vía administrativa; lo cual la Municipalidad mediante el órgano correspondiente puede acogerlo y declararlo nulo; para no tener que irse ante el Jerarca Impropio o la vía judicial correspondiente; y que no surta efectos jurídicos, así como evitar que siga causando los perjuicios al interesado directo; además que no se convalida con el transcurso del tiempo.

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