Ley jaguar ¿para impulsar el desarrollo de Costa Rica?

Oscar Arévalo Solórzano

El día miércoles 5 de junio de 2024 el Presidente de la República presentó un decreto para convocar a un referéndum sobre el proyecto de ley JAGUAR PARA IMPULSAR El DESARROLLO DE COSTA RICA bajo el número No. 24364. Si bien se trata de la consulta a un solo proyecto de ley. Este proyecto presenta en el fondo una reforma de cuatro proyectos de ley.

La Contraloría General de la República ya ha reaccionado en un comunicado de prensa diciendo lo siguiente: “…Lo que sí es evidente, es que la iniciativa del Poder Ejecutivo se centra, casi por completo, en desmantelar las competencias y funciones constitucionales y legales de la Contraloría General; suprime ámbitos de control y restringe sus funciones sustancialmente en detrimento de la protección de los fondos públicos que le pertenecen a todos los costarricenses.

Principios fundamentales como la rendición de cuentas y la transparencia en la función pública, conquistas significativas de esta sociedad, se verían seriamente perjudicadas con el cercenamiento de instancias de control vitales en la institucionalidad pública.”

Dado la importancia nacional del tema, quisiera aportar algunos elementos para la discusión.

¿De qué se trata?

El proyecto busca reformar varias leyes para facilitar el desarrollo de proyectos de infraestructura y obra pública en Costa Rica. Las principales propuestas son:

1. Reformas a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (CGR) para limitar y acotar sus potestades de fiscalización previa, argumentando una defensa de la autonomía de la función administrativa según el artículo 11 de la Constitución Política.
2. Modificación a la Ley de Control Interno para enfatizar que la CGR solo puede actuar a posteriori de las actuaciones administrativas.
3. Reforma a la Ley de Contratación Pública para permitir la compra y arrendamiento de bienes inmuebles sin procedimientos ordinarios, incluyendo figuras como arrendamientos de inmuebles para construir en terrenos públicos por plazos de hasta 30 años.
4. Cambios a la Ley Orgánica de JAPDEVA para habilitarle una amplia gama de alianzas estratégicas por plazos de hasta 50 años, incluyendo bienes inmuebles, sujeto a reglamentación de su Consejo de Administración.

El proyecto se fundamenta en la necesidad de agilizar proyectos de interés público y criticar los atrasos generados por interpretaciones legales de la CGR. Argumenta tener una unidad temática al buscar fortalecer el control y la fiscalización a la vez que se promueve el desarrollo.

Sin embargo, un análisis crítico revela contradicciones entre el objetivo declarado de fortalecimiento del control versus normas que más bien debilitan la fiscalización de la CGR. También hay riesgos de excesiva discrecionalidad administrativa y afectación del interés público en algunas de las reformas sobre contratación y alianzas estratégicas. Además, se objeta la unidad de materia al combinar temas diversos.

El proyecto busca un equilibrio complejo entre agilización y control, pero presenta aspectos problemáticos que requieren mayor debate y reflexión desde la perspectiva del Derecho Público costarricense.

Análisis desde un derecho crítico

Desde una perspectiva de Derecho Público, este proyecto de ley denominado «Ley Jaguar para Impulsar el Desarrollo de Costa Rica» presenta varios aspectos que merecen un análisis crítico:

1. Reforma de competencias de la Contraloría General de la República (CGR): Las modificaciones planteadas a los artículos 4, 11, 12 y 17 de la Ley Orgánica de la CGR buscan limitar y acotar las potestades de fiscalización previa de este órgano contralor. Esto podría entrar en tensión con el rol constitucional de la CGR de vigilar la Hacienda Pública. Habría que analizar si estas reformas debilitan los controles o si más bien aclaran los ámbitos de acción de la CGR vs la Administración activa.
2. Reforma al artículo 22 de la Ley Orgánica de la CGR: La adición para impedir que las investigaciones de la CGR suspendan actos o contratos, reservando esa potestad al Poder Judicial, podría ser cuestionada. Habría que analizar si esto limita indebidamente una herramienta de control de la CGR.
3. Cambios en compra y arrendamiento de bienes inmuebles: Las reformas al artículo 67 de la Ley de Contratación Pública para permitir compras y arrendamientos sin procedimientos ordinarios, incluyendo figuras novedosas como arrendamientos de inmuebles para construir en terrenos públicos por plazos de hasta 30 años, requieren un análisis detallado. Si bien se establecen requisitos, podría argumentarse que se abren portillos a la discrecionalidad administrativa.
4. Alianzas estratégicas de JAPDEVA: La reforma al artículo 5 bis de la Ley Orgánica de JAPDEVA para permitirle una amplia gama de alianzas estratégicas por plazos de hasta 50 años, incluyendo bienes inmuebles, amerita revisión. Aunque se sujeta a reglamentación del Consejo de JAPDEVA, podría cuestionarse si hay controles suficientes y si es conveniente un plazo tan extenso.
5. Unidad de materia: Aunque el proyecto invoca una «unidad temática», lo cierto es que combina reformas orgánicas sobre competencias de la CGR con normas sustantivas sobre contratación administrativa y regímenes especiales de JAPDEVA. Esto podría ser objetado por violación al principio de unidad de materia legislativa.

El proyecto suscita dudas sobre posible debilitamiento de controles y excesiva discrecionalidad administrativa. Un estudio más profundo sería necesario para validar su legalidad y conveniencia dentro de los parámetros constitucionales costarricenses.

Algunas posibles contradicciones en su consistencia interna

Se pueden identificar las siguientes contradicciones principales:

1. Fortalecimiento versus debilitamiento del control: Aunque el proyecto se titula «Ley Jaguar para Impulsar el Desarrollo de Costa Rica» y menciona el «fortalecimiento del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública», varias de las reformas propuestas parecen más bien limitar y acotar las potestades de la Contraloría General de la República (CGR). Esto genera una contradicción entre el objetivo declarado y el contenido efectivo del proyecto.
2. Agilización de proyectos vs. riesgos de discrecionalidad: El proyecto busca facilitar el desarrollo de proyectos de infraestructura y obra pública al permitir compras y arrendamientos de bienes inmuebles sin procedimientos ordinarios y habilitar amplias alianzas estratégicas de JAPDEVA. Sin embargo, estas reformas podrían abrir espacios excesivos de discrecionalidad administrativa y debilitar controles, lo cual contradice el principio de legalidad y seguridad jurídica.
3. Autonomía administrativa vs. sujeción a controles: El proyecto invoca la autonomía de la función administrativa según el artículo 11 de la Constitución Política para justificar la limitación de potestades de la CGR. No obstante, esa misma norma constitucional sujeta a la Administración a la ley ya controles como los ejercidos por la CGR. Hay una contradicción al usar el artículo 11 constitucional para restringir los controles sobre la Administración.
4. Unidad de materia vs. dispersión temática: Pese a que el proyecto alega tener una «precisa unidad temática», lo cierto es que combina reformas orgánicas sobre competencias de la CGR con normas sustantivas sobre contratación administrativa y regímenes especiales de JAPDEVA. Esta mezcla de temas distintos contradice el principio de unidad de materia legislativa.
5. Interés público vs. riesgos de lesión al interés público: Aunque el proyecto se fundamenta en la búsqueda del interés público al promover proyectos de desarrollo, algunas de las reformas planteadas podrían más bien lesionar el interés público al debilitar controles, abrir portillos a la discrecionalidad y permitir el uso de bienes públicos por plazos muy extensos. Esto refleja una contradicción entre las multas invocadas y los medios propuestos.

El proyecto presenta contradicciones relevantes entre sus objetivos declarados de fortalecimiento del control y agilización de proyectos de interés público versus el contenido de las normas propuestas que podrían debilitar la fiscalización, exceder la discrecionalidad administrativa y poner en riesgo el interés público. Estas contradicciones requerirían ser abordadas para dotar de mayor coherencia y seguridad jurídica al proyecto.

Posibles inconstitucionalidades

En el proyecto de ley a la luz de la Constitución Política de Costa Rica y los principios constitucionales desarrollados por la Sala Constitucional, se pueden identificar las siguientes posibles inconstitucionalidades:

1. Violación al principio de separación de poderes (artículos 9 y 11 de la Constitución): Las reformas a la Ley Orgánica de la CGR que limitan sus potestades de fiscalización previa podrían interferir con el rol constitucional de este órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia. de la Hacienda Pública. Esto afectaría el sistema de frenos y contrapesos y la separación de poderes.
2. Lesión al principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución): Algunas de las reformas, como las que permiten compras y arrendamientos de bienes inmuebles sin procedimientos ordinarios o amplias alianzas estratégicas de JAPDEVA, podrían generar espacios excesivos de discrecionalidad administrativa, contrarios al principio de legalidad que sujeta a la Administración a la ley.
3. Afectación al principio de seguridad jurídica: Las reformas que debilitan controles y abren portillos a la discrecionalidad pueden generar incertidumbre y falta de claridad en las reglas aplicables, lesionando el principio de seguridad jurídica que la Sala Constitucional ha reconocido como base del Estado de Derecho.
4. Riesgos al principio de protección del interés público: Algunas normas, como las que permiten arrendamientos de bienes públicos por plazos extensos o alianzas estratégicas con amplia discrecionalidad, podrían poner en riesgo el principio constitucional de que los bienes públicos están destinados a la satisfacción del interés público.
5. Problemas con el principio de unidad de materia legislativa: La combinación en un mismo proyecto de reformas orgánicas a la CGR con normas sustantivas sobre contratación y regímenes de JAPDEVA podría violentar el principio de unidad de materia como parámetro de constitucionalidad.
6. Posible irrespeto al principio de razonabilidad y proporcionalidad: Algunas de las medidas propuestas, como la limitación de potestades de la CGR o la amplitud de las alianzas estratégicas de JAPDEVA, podrían ser cuestionadas por falta de razonabilidad y proporcionalidad al no existir una relación adecuada entre los fines perseguidos y los medios empleados.

Es importante destacar que estas observaciones son preliminares y que correspondería a la Sala Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, determinar en definitiva la conformidad o no de las normas con el Derecho de la Constitución. Sin embargo, los aspectos señalados revelan dudas de constitucionalidad que merecerían un análisis más profundo en el trámite legislativo.

Este es un análisis y comentario muy rápido desde una perspectiva del Derecho Crítico pero muy rápido y por encima, dirigido a estimular la discusión pública de un tema tan importante y que sirva como llamado a poner la atención a algunos de sus puntos más importantes.

Queda pendiente el análisis del procedimiento legislativo que sigue.

Abogado.