La naturaleza pública de los servicios públicos

Luis Fernando Díaz

Los servicios públicos son actividades humanas organizadas colectivamente para satisfacer, de manera regular y continua necesidades de interés general.

Esta definición insta a la elaboración de algunas precisiones conceptuales. Para empezar, los servicios públicos no son actividades particulares, acometidas por individuos solos o por pequeños grupos o núcleos familiares. La colectividad, a veces llamada comunidad nacional o sociedad civil, interviene en su gestación en dos diferentes dimensiones: primero en el proceso de construcción colectiva de la racionalidad asociada a la necesidad cuya atención se procura, que es, casi siempre, un proceso independiente de las estructuras de poder. Incide después, en la disposición del escenario para que la noción del servicio de referencia se incorpore y se manifieste como parte del imaginario o, mejor, del ideario de la sociedad o nación afectada.

La racionalidad es esencial: se trata de una actividad humana inteligible y volitiva, con finalidades que la orientan, es una búsqueda activa de soluciones a problemas que se perciben como necesidades. Parte de ese arreglo de objetivos es la cooperación misma, que se va logrando mediante la adopción de formas institucionales o institucionalizadas, como las asociaciones de asistencia o de desarrollo, o como el Estado y las Empresas Públicas y las leyes que los gobiernan. Los servicios públicos, como aparato institucional devienen en una forma racional superior, no solo por la finalidad intrínseca, sino por los elementos presentes en ambos extremos de esa relación de finalidad. En la génesis de estas instituciones se encuentra siempre la aspiración de solucionar necesidades sociales, y estas mismas son el norte al que se apunta con los productos, resultados e impacto esperados.

Dichas necesidades no deben ser ocurrencias, accidentes o fenómenos aislados. Claro que algunos sucesos de consecuencias severas, como las inundaciones, por ejemplo, deben ser atendidos mediante la conjunción y la voluntad de numerosas fuerzas en la sociedad, las organizaciones de servicio como la Cruz Roja, el aparato gubernamental, los organismos filantrópicos internacionales y las mismas comunidades afectadas. Pero, ni las inundaciones per se, ni los incendios urbanos o forestales, ni un accidente ferroviario, son necesidades sociales. En la elaboración de una lógica social superior de la rectoría de la vida pública, eventualmente llegan a ser parte de una conceptualización amplia del servicio. Pero, por su propia naturaleza, no requieren la atención sistemática, recurrente, regular y continua que caracteriza las soluciones sociales entendidas como servicios públicos.

Los consumidores o beneficiarios del servicio no son identificados como individuos sino que responden al concepto de la comunidad organizada. Los individuos y las familias son usuarios de las prestaciones de los servicios públicos, pero ni la naturaleza ni la calidad ni la eficiencia de la prestación, se definen en función de las necesidades y los intereses individuales sino en relación con las demandas compartidas y los parámetros colectivos de rendimiento del servicio, o sea el interés general.

De ordinario, no existen condiciones prestablecidas a los usuarios para tener derecho al servicio, salvo la calidad de habitantes reales del territorio o ámbito geográfico demarcado política o naturalmente como propio del servicio dentro del ámbito de influencia.

Pareciera incuestionable que los destinatarios de las actividades definidas como servicios públicos incluye la totalidad de los habitantes, para nuestro caso, del país. Es de esta conclusión que deriva una consecuencia mayor en relación con quién debe ejercer la titularidad y cómo debe administrarse la prestación de la generalidad de los servicios públicos. En la social-democracia no cabe duda que esa titularidad es parte del ejercicio de la soberanía, valor que reside en el pueblo dado que, de él, en pleno ejercicio de esa soberanía, derivan los poderes del Estado.

En la actualidad, en muchas sociedades, muchos servicios públicos son prestados, por entidades u órganos oficiales con personería jurídica, creados por la Constitución o mediante legislación especial. La lista puede incluir al Gobierno Central, los Municipios y los Consejos de Distritos, en el ámbito de su territorio, y a otras personas jurídicas como entes descentralizados, instituciones autónomas, empresas del Estado, fundaciones, asociaciones y sociedades anónimas propiedad del Estado (entes no territoriales).

Sin embargo, algunos servicios públicos son ofrecidos por entes o empresas privadas. Pero todos ellos están sujetos a regulación, parte de la cual pueden ser sistemas de patentes o concesiones.

Existen definiciones casuísticas de la figura “servicios públicos”, centradas en los ejemplos concretos, lo cual las obliga a enumerar los que son conocidos (las necesidades por atender, más bien) o reconocidos mediante formulaciones de política pública. Tales enumeraciones sobran. Un ejemplo “escolar” tomado de aula365.com.ar –Argentina– dice “que permiten resolver las necesidades de la comunidad: como alumbrado, limpieza, salud, teléfono y transporte”.

El resultado es coincidente con la teoría del método: las definiciones intuitivas, basadas en ejemplos o casos, entorpecen la interpretación de la realidad, porque sus explicaciones son parciales. Además los enfoques casuísticos derivan en modelos que no proveen pertinencia prolongada y que no facilitan la predicción.

Parte de estos enfoques a veces abusa de la focalización (políticas asistenciales o compensatorias). Para ésta, públicos son los servicios que atienden las necesidades de “poblaciones necesitadas” (sic). En otras ocasiones, se usan criterios segmentadores que se originan en la oferta y se da el caso que se habla de servicios públicos como propios de las necesidades y la respuesta urbana, menospreciando la existencia –de ambos– en las zonas rurales (y, aunque parezca contradictorio, en las urbanas marginales). Existen numerosas teorías de la equidad que sirven y han servido para justificar diferentes y numerosas formas de focalización. Como principio general, a la social-democracia le son odiosas todas las políticas focalizadas; en cambio, sus proposiciones privilegian el proveer por igual para la totalidad de la población y, solo por defecto, en orden, para las mayorías. Bajo esta concepción, las políticas públicas que se dirigen a llenar las necesidades focalizadas de algunas minorías encuentran justificación solo por su papel redistributivo, con la intención de equiparar –temporalmente– el acceso de todos los habitantes a bienes y servicios de calidad.

En algunos países, como en Venezuela, existe una definición marco del concepto (integrada en diversas leyes e incluso la Constitución Política); primero delimita la noción y su ámbito, al establecer que los servicios públicos son una función estatal que involucra toda actividad colectiva de interés general que presta el Estado en corresponsabilidad con la comunidad organizada (Venezuela, Tribunal Supremo de Justicia, Sala Tercera). Esa posición es, por lo común, coincidente con los marcos de política social propios de los países con tradición civilista similar a la de Costa Rica.

Otras ideas, propias del contexto político venezolano, algunas poco claras y, con seguridad, difíciles de explicar, incluyen la idea de los servicios públicos como elementos de un “salario social”, o que el foco de la atención sean los ciudadanos, no los habitantes. La idea de los servicios como parte de los ingresos de las familias no es totalmente incomprensible, es una manera de incluir dentro de las cuentas nacionales algunos elementos novedosos del producto nacional, pero es también una manera de estimar con valores actuales el efecto de la redistribución.

Sin embargo, Costa Rica y Venezuela comparten la ideología que promueve la organización del aparato para la prestación de servicios públicos con la finalidad de satisfacer necesidades de interés general y colectivo, con la intención explícita de que incidan en el incremento de la calidad de vida del pueblo (habitantes o ciudadanos, según el caso). La distancia entre distintas políticas puede estar determinada por las inclinaciones de carácter absolutista: en un extremo el Estado que asume la prestación directa; en otro, los regímenes de concesiones, con descentralización y de gran autonomía institucional. Es claro que se suman a estos esquemas, modelos anárquicos en que se deja a la libre imaginación de los miembros de la colectividad la atención casuística de las necesidades.

A manera de resumen de esta primera parte, dedicada casi exclusivamente a la clarificación conceptual, se puede afirmar que se entiende por servicios públicos el conjunto de actividades que procuran la satisfacción de necesidades de la colectividad.

La colectividad percibe la necesidad y expresa la demanda.

La colectividad expresa su voluntad política, ejerce la soberanía y su representante, por lo común el Estado, atiende la demanda y organiza la respuesta u oferta del servicio.

Los servicios públicos pueden ser atendidos directamente por el Estado o puede delegarse a particulares su atención, pero el Estado mantiene la titularidad.