Análisis voto Sala IV sobre proyecto de Ley de Empleo Público. Dossier

Rubén Hernández Valle

I.- La inconstitucionalidad por sus efectos

En primer lugar, la Sala utilizó la técnica de la inconstitucionalidad por sus efectos, prevista en el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Según esta técnica procesal, los artículos que tienen roce constitucional no se eliminan del ordenamiento jurídico con efectos erga omnes, sino que tan sólo se excluye su aplicación a aquellas personas o entidades a las que indica expresamente la sentencia y en los puntos concretos que indique la resolución del Tribunal Constitucional.

En el presente caso, algunos artículos fueron excluidos de la aplicación respecto del Poder Judicial y del TSE. Las normas excluidas de aplicación respecto de estos órganos son exactamente las mismas, pues supuestamente se viola el principio de división de poderes(sic).

Algunas inconstitucionalidades declaradas por sus efectos se extienden también a las universidades, CCSS y Municipalidades. Se trata de casos puntuales en que la Sala consideró que se violaba sus respectivas autonomías constitucionales.

II.- Aplicación de los principios y de la ley a todas las instituciones estatales

La sentencia no excluyó a ninguna institución estatal de la aplicación de la ley y de sus principios. Fue clara al decir que el artículo 2 de la Ley, que es el relativo al ámbito de cobertura, no era inconstitucional por sí mismo, sino únicamente por sus efectos y respecto de las normas que más adelante indicó.

Ergo, las normas no cuestionadas de inconstitucionalidad por sus efectos por la Sala Constitucional son de aplicación obligatoria para todas las instituciones estatales, incluidos el Poder Judicial, el TSE, la CCSS, las universidades y las Municipalidades.

Asimismo, los principios contenidos en la ley son de aplicación obligatoria para tales instituciones. Verbigracia, todos los principios consagrados en el artículo 4 de la Ley deberán respetarse en las regulaciones particulares que emitan las citadas instituciones cuando reglamenten sus sistemas de empleo público.

Por tanto, las regulaciones específicas que dicten estas instituciones en materia de empleo público tendrán que respetar los principios del empleo público fijados en la ley, así como aquellas regulaciones que el dictamen de la Sala no consideró inconstitucional por sus efectos. De lo contrario carecerían de validez y podrían ser anuladas jurisdiccionalmente.

Verbigracia, deberán respetar el principio del salario global, la normativa relativa a la regulación de las convenciones colectivas, el Transitorio XI, etc.

III.- Procedimiento a seguir en la Asamblea Legislativa

Dado que la Sala no declaró la inconstitucionalidad pura y simple de ninguna norma, sino tan sólo por sus efectos y respecto de determinadas instituciones, la Comisión de Asuntos Constitucionales simplemente deberá tomar nota de lo dicho por la Sala y enviar el proyecto al Plenario para su votación en segundo debate, pues no hay absolutamente ningún texto que corregir pues la declaratoria por sus efectos de pleno derecho excluye la aplicación de las normas consideradas inconstitucionales por la Sala a determinadas instituciones.

Para el resto de la Administración Pública, la ley se aplicará tal y como fue aprobada en primer debate.

***

Rosaura CHinchilla-Calderón

1.- En primer lugar, es digno de resaltar que la Sala Constitucional sesione en sábado, en medio de un feriado largo y que dé a conocer su resolución a avanzadas horas de la noche de ese día, en vísperas de que la atleta costarricense Andrea Vargas (en quien el país tenía centrada su atención) compitiera en la madrugada.
2.- En segundo término, que el rediseño del Estado establecido por los constituyentes de 1949 solo puede modificarse por reforma constitucional (que aquí no se ha seguido) y que el proyecto viola las autonomías universitarias, municipales, de las instituciones autónomas indicadas en la Constitución Política y la independencia de poderes (judicial y TSE) era una obviedad jurídica del tamaño de una catedral, aunque en medio se incorporaran argumentos de “privilegios”, negociaciones con el FMI y otras yerbas aromáticas. Pero sabemos que, en estos tiempos, no basta tener razón, sino que es necesario que se la quieran dar. Por ello hay que dar gracias a los magistrados y las magistradas constitucionales ANTERIORES que, al construir precedentes constantes sobre esta materia, han impedido “interpretaciones novedosas” y que la Sala Constitucional actual se muerda la cola acabando consigo misma… porque si el intérprete no respeta el texto de la norma que lo creó se destruye a sí mismo. Es la imagen de ouróboros en el antiguo Egipto, aunque no con la simbología que se usaba allí.

3.- Sin embargo, quiero resaltar tres aspectos que no son cosa menor:

a) Se evade la inconstitucionalidad del trámite. Recordemos que hubo oposición de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) y votación del proyecto, en primer debate, menor a 38 votos que, en aquel escenario, se requerían. En la Facultad siempre nos enseñan que el derecho procesal es instrumental, es decir, es la vía para declarar el derecho de fondo. Por eso, el proceso siempre debe ser correcto para poder declarar el derecho de fondo porque, de lo contrario, hay que subsanarlo. En orden lógico, primero se analiza la forma y luego el fondo. ¿Por qué eso es importante? Porque si se hubiera declarado inconstitucional el trámite legislativo, el proyecto muere…no era “rescatable” nada (artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Por el fondo, lo que sucede es que los temas pueden ser enmendados (en este caso difícilmente para las instituciones involucradas, pero sí podrían suprimirse las referencias a municipalidades, TSE, Poder Judicial, CCSS y universidades y seguirse adelante con lo que queda…por ejemplo, para el Poder Ejecutivo y otros entes no regulados de modo diferente por el constituyente).

b) Se evade la inconstitucionalidad del trámite no evacuando, por mayoría de 5 magistraturas (punto 4 del comunicado), la consulta histórica de la Corte Suprema de Justicia…y otras de diputaciones por “no estar suficientemente fundamentada” (puntos 10, 13, 26, 29). Aparentemente, porque no se tiene la resolución completa, para ello se crean, por jurisprudencia, requisitos que la Ley de la Jurisdicción Constitucional no prevé. La ley exigen fundamentación…¿qué es lo “suficientemente” motivado? No lo dice la ley y lo crean las personas intérpretes y es altamente subjetivo pues lo que para unos lo es, para otros no. Un principio general del derecho es que las personas intérpretes no podemos crear requisitos para imponer sanciones, aún procesales, que la ley no establece. Se trata de materia odiosa, que debe ser interpretada restrictivamente. La LJC sobre este tema es escueta y, en apariencia, lo que prevé se contempló en la consulta formulada, pese a lo cual no se evacúa por 5 votos. Una de dos: o las 22 magistraturas de la CSJ que la suscribieron se equivocaron (en realidad 22+2 que salvaron el voto) o…se equivocaron los 5 que la rechazaron. Tratándose de los “máximos” juristas dl país, en cualquier escenario la respuesta es preocupante. Y esa no evacuación tiene como efecto el no pronunciarse sobre el trámite…y rescatar “algo” del texto.

c) A ese “algo” que podría quedar subsistente (empleo público para el Poder Ejecutivo y otros entes no excluidos en la Constitución Política) se determina que puede aplicar la objeción de conciencia (punto 54) tal y como lo prevé el proyecto. En este sentido la Sala parece aplicar lo que ya había dicho al respecto en un voto precedente (2020-1619), pero esto denota que la actual integración de la Sala Constitucional no tiene la menor idea de qué es la objeción de conciencia en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Cabe aclarar que este punto se decidió con 3 votos (2 abstenciones que no son propias del sistema de votación escalonada y que podrían sugerir una desintegración del órgano constitucional en este punto; 1 voto parcialmente salvado de la magistrada Hernández y 1 voto concurrente, pero con razones diferentes del magistrado Rueda). Este tema es sumamente delicado pues podría implicar que, de seguirse adelante con el trámite para otras instituciones no excluidas por el voto de la Sala (Poder Ejecutivo y otros entes no mencionados por el constituyente tales como sector de educación y policial), se constitucionalice la “licencia para discriminar” que enmascarada de “objeción de conciencia” es lo que contempla el proyecto de ley. No dudo que a la Sala Constitucional (una vez más) le será enmendada la plana por tribunales internacionales en este tema.

4.- Respecto al tema de la negociación colectiva (55, 56) deberá revisarse lo resuelto por la Sala frente a lo estipulado por la Corte IDH en la opinión consultiva OC27/21. No es la primera vez que el tribunal constitucional interno (que debe velar por el respeto de los derechos humanos) desatiende lo dicho por la Corte IDH, en una actuación muy parecida a la de otros tribunales constitucionales de la región, cuando debería existir sintonía entre todos los órganos de verificación. No será la primera vez que se le enmiende la plana (derecho al recurso penal, FIV, prisión preventiva, matrimonio igualitario).

Profesora UCR

***

Sobre el futuro procesal del proyecto de Empleo Público:

José Miguel Villalobos Umaña

PRIMERO- La consulta legislativa y de la propia Corte Suprema no ha sido totalmente evacuada sino hasta que la Sala envíe a la Asamblea el texto completo del voto, conforme al numeral 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, porque es la única manera de comprender su sentido y alcances, sin que ello pueda hacerse simplemente con el Por Tanto.

SEGUNDO-Por lo anterior, aún la asamblea no puede continuar con la tramitación del proyecto de ley de Empleo Público.

TERCERO- Es claro que sí se establecieron inconstitucionalidades por el fondo y en cuanto a como se deben interpretar varios artículos del proyecto. Expresamente se indica que el Artículo 6.b), el Artículo 7 en sus incisos d), g) y p), el párrafo segundo del inciso a) del Artículo 9, el Artículo 13 inciso e) y f), el Artículo 14 párrafo primero, el Artículo 17 párrafo primero, los Artículos 18, 21, 22, los Artículos 30, 31, 32, 33 y 34, Artículo 37 inciso f), los incisos g) y h) del 49 y varios más son inconstitucionales. Además, se determina que otros son constitucionales, en el tanto se interpreten de una determinada manera. En relación con los primeros, desde luego que deben enmendarse para cumplir con el voto de la Sala sin que puedan aprobarse como se hizo y con los segundos, es conveniente reformarlos para ajustarlos a la interpretación de la Sala, aunque no se declararon expresamente contrarios a la Constitución.

CUARTO- De nuevo discrepo con Hernández Valle, quien parece que no ha leído el voto y no se ha enterado que sí se declararon expresamente inconstitucionales varios artículos y otros solamente en tanto se deben interpretar de una determinada manera, por lo que se trata de dos métodos de declaratoria, en los cuales en el primero de ellos no es posible votar el texto con la redacción que tiene.

***

Dos comentarios sobre la sentencia de Sala IV sobre proyecto de ley de empleo público:

1) lo evidente: es inconstitucional que el Poder Ejecutivo haya tratado de concentrar el poder total, por encima del poder judicial, el TSE, las Universidades Públicas, la CCSS y las municipalidades (siempre lo dijimos) pero oficialmente queda desenmascarada la intentona de este gobierno y sus partidos aliados que desean ese control para cuando estén en gobierno.

2) LO NO EVIDENTE: obviamente no tenemos la sentencia en su integralidad, sino solo el por tanto, pero la Sala Cuarta hace lo mismo que hizo en la sentencia sobre la ley de fortalecimiento fiscal del 2018: son constitucionales el art. 43 sobre negociación colectiva y el transitorio XV siempre y cuando se entiendan de forma distinta a como están redactados. El 43 dice que no se pueden negociar por convención colectiva nuevas obligaciones en materias económicas (salarios por ejemplo) y otros aspectos. La Sala dice que el artículo se tiene que entender EN EL SENTIDO DE QUE SI SE PUEDEN NEGOCIAR NUEVAS OBLIGACIONES EN ESAS MATERIAS (SALARIOS Y OTRAS) SIEMPRE Y CUANDO ESAS NUEVAS OBLIGACIONES RESPETEN LOS CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD CONSTITUCIONALES DEFINIDOS POR SALA IV, ASÍ COMO LAS NORMAS DE LEGALIDAD PRESUPUESTARIA. El transitorio XV dice que los jerarcas deben obligatoriamente denunciar las convenciones colectivas. La Sala dice que este transitorio debe entenderse en el sentido de que NO ES OBLIGATORIO DENUNCIAR LAS CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO, en los términos de lo que ya había dicho en el voto sobre ley de fortalecimiento fiscal.

¿Qué sigue? En las normas declaradas inconstitucionales, el proyecto debe volver a la Asamblea Legislativa para su corrección. En cuanto a los artículos 43 y transitorio XV va a ocurrir lo mismo que ha ocurrido con el voto sobre la ley de fortalecimiento fiscal: como quedan en la ley, aunque se deben interpretar de de manera contraria a lo que dicen, la Procuraduría General de La República, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Trabajo y la Contraloría IGNORARÁN OLÍMPICAMENTE LO ORDENADO POR LA SALA CONSTITUCIONAL, y provocarán que el tema se litigue por unos diez años, a nivel nacional e internacional. Cuando finalmente la Corte Interamericana de Derechos Humanos condene al país, con fuertes consecuencias económicas, ninguno de esos funcionarios de la PGR, CGR, Hacienda o MTSS se hará cargo, y le pasarán la factura a todos los costarricenses.