¿El renacimiento de la OTAN?

Julien Pomaré

«Regenerada», «revitalizada», «resucitada»: no faltan adjetivos para describir el regreso de la OTAN a un primer plano desde el comienzo de la agresión de Rusia contra Ucrania el 24 de febrero de 2022.

La idea de un renacimiento de la OTAN extrae su credibilidad de una observación sencilla. Después de dos décadas de vagar por el atolladero afgano, la Alianza está recuperando su misión histórica: disuadir un ataque convencional de un tercer Estado, además en este caso del antiguo enemigo, Rusia, contra sus miembros. Por lo tanto, la guerra en Ucrania marcaría un nuevo punto de inflexión en la historia de la OTAN, como el final de la Guerra Fría o el 11 de septiembre de 2001. Le daría una nueva razón de ser, traducida en el fortalecimiento de su dispositivo militar en el flanco oriental, la solidificación más importante de su defensa colectiva desde la caída del bloque comunista.

¿En qué consiste exactamente este renacimiento de la OTAN y cuáles son sus límites?

De la gestión de crisis…

Hay que admitir que la idea de un relanzamiento de la OTAN tiene un trasfondo de verdad. Las medidas adoptadas en respuesta a la guerra en Ucrania son incomparablemente más coherentes, sólidas y consensuadas que las llamadas operaciones de «gestión de crisis» llevadas a cabo por la Alianza desde el final de la Guerra Fría en los Balcanes (década de 1990), Libia (2011) y Afganistán (2000-2010).

Estos compromisos militares se caracterizaron por fuertes disensiones entre los Estados miembros de la OTAN sobre los objetivos a alcanzar, los recursos necesarios y los procedimientos operativos. Una de las razones esenciales de estas tensiones multilaterales era que, en la gestión de crisis, la OTAN lucha contra riesgos (terrorismo, inestabilidad regional, piratería, etc.) cuya peligrosidad se percibe de manera diferente según los Estados miembros.

Inevitablemente, estas variaciones encontraban una traducción en la realización de las operaciones. Por ejemplo, algunos Estados miembros participaban más que otros en esta o aquella misión, en efectivos y en el combate, dependiendo de si consideraban o no que estas misiones son una prioridad para su seguridad nacional.

La acción de la Alianza en Afganistán representó el clímax de estas disensiones. Las disputas que dividieron la misión de la OTAN, la Fuerza Internacional de Asistencia y Seguridad (ISAF), fragmentaron el esfuerzo aliado, impidiendo el surgimiento de una estrategia común.

Oficialmente, la ISAF estaba luchando contra el terrorismo mediante la realización de operaciones de contrainsurgencia. Pero este objetivo tan general se entendió de forma heterogénea dentro de la Alianza. De hecho, incluía muchos subelementos en competencia (estabilización militar, lucha contra el tráfico de drogas, reconstrucción, etc.) y diferencias de compromiso muy significativas entre los Estados participantes, especialmente entre los Estados Unidos y los europeos. Tanto es así que era casi imposible detectar un objetivo claro.

Estas dificultades contribuyeron a la derrota revelada al mundo entero en junio de 2021, cuando los talibanes recuperaron el control de Kabul.

… al retorno de la defensa colectiva

La reacción de la OTAN a la guerra en Ucrania contrasta con este historial mediocre. Retrocedamos aquí también un poco en el tiempo. La secuencia comienza a partir de la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014. Este es el punto de inflexión: la OTAN se vuelve a centrar en su pilar histórico, la defensa colectiva, materializado en el artículo 5 del Tratado Fundacional de Washington (1949), que establece que una agresión armada contra uno de los Estados miembros, una perspectiva que parecía posible en vista del deterioro de las relaciones ruso-otanianas a partir de 2014, provocaría una respuesta militar colectiva de la Alianza.

Tres cumbres importantes marcaron esta evolución:

En Gales (2014), se adopta el Plan de Acción reactividad de la OTAN. Incluye medidas de garantía para los países de Europa Central y Oriental. La dotación de la Fuerza de Respuesta de la OTAN se triplica y se anuncia que se creará un componente de alta preparación dentro de ella, que se podrá desplegar con muy poca antelación.

La Cumbre de Varsovia (2016) consolida el reenfoque en la defensa colectiva, activando la Presencia Avanzada Mejorada (Enhanced forward presence – EFP) de la OTAN en su flanco oriental. Establecida en 2017, esta fuerza está compuesta por cuatro batallones multinacionales estacionados en los tres países bálticos (Estonia, Letonia, Lituania) y Polonia. Después de febrero de 2022, la EFP se extiende a Rumanía, Bulgaria, Hungría y Eslovaquia. En junio de 2022, había entre 900 y 11.600 soldados de refuerzo en cada país.

Por último, la Cumbre de Madrid (junio de 2022) sella esta evolución. Marca la adopción de un nuevo Concepto Estratégico, el texto brújula de la Alianza, que relega a Rusia del “rango de socio” al de “primera amenaza”. Además, se invita a Suecia y Finlandia a convertirse en miembros, después de que estos dos países hubieran solicitado la adhesión.

Por lo tanto, la secuencia que va desde la anexión de Crimea hasta la invasión de Ucrania se caracteriza por un nuevo reajuste en lo que es más consensuado dentro de la Alianza: una amenaza estatal, el artículo 5, medidas militares que tienen un efecto disuasorio innegable. La OTAN no solo disuade, sino que atrae a nuevos miembros.

La fase de «muerte cerebral de la OTAN», según una expresión explosiva de Emmanuel Macron en noviembre de 2019, de repente parece disiparse, por lo que la debacle afgana casi sirve como un mal recuerdo en el momento del resurgimiento de la amenaza rusa. En resumen, la geografía político-militar de la OTAN, entonces dispersa en operaciones de gestión de crisis hasta en Asia Central, se aclararía con el regreso del viejo enemigo y de los patrones disuasorios que lo acompañan.

Defensa colectiva y lógica del compromiso

Sin embargo, hay que tener cuidado en no caer demasiado rápido bajo el hechizo del discurso oficial, que presenta la acción actual de la OTAN como el éxito inconmensurable de una defensa colectiva fortalecida.

Destacar la diferencia entre las dificultades de la gestión de crisis y las facilidades supuestas de la defensa colectiva no es suficiente para entender la sostenibilidad y las transformaciones de la OTAN. Esta dicotomía vale hasta cierto punto, empezando por la comparación en sí. A diferencia de Afganistán, la OTAN no está en guerra en Ucrania, sino que está en una posición disuasoria para evitar un ataque ruso contra uno de sus países miembros. A este respecto, la Presencia Avanzada de la OTAN no tiene que sufrir las gigantescas dificultades operativas y de toma de decisiones inherentes a la conducción de una guerra en un formato multilateral.

En segundo lugar, si la amenaza rusa se percibe de forma más consensuada que otras categorías de riesgo como el terrorismo, la percepción de su nivel de peligrosidad tampoco es unánime. De hecho, la defensa colectiva sigue siendo el núcleo duro de la Alianza, pero su planteamiento en concreto no es armonioso (lo que, recordemos, tampoco fue el caso durante la Guerra Fría).

Sin duda, Rusia es calificada como una «amenaza directa», especialmente desde febrero de 2022. La declaración conjunta resultante de la reciente Cumbre de Madrid y el tono serio del nuevo concepto estratégico relativo a Rusia sin duda muestran que los aliados están cerrando las filas frente a esta amenaza. Sin embargo, la razón de ser de un texto como el concepto estratégico es exponer a la luz del día la unidad de la Alianza en torno a principios clave. No obstante, esto no significa que las disensiones desaparezcan, ni mucho menos. Por lo tanto, el retorno de la defensa colectiva posterior a 2014 ha estado marcado por divergencias y compromisos entre, esquemáticamente, dos posiciones. Por un lado, la de los países de Europa Central y Oriental (países bálticos, Polonia, Rumanía), a menudo apoyados por los Estados Unidos, y partidarios de una postura militar firme y consolidada contra Rusia. Por otro lado, la de los países de Europa Occidental (Francia, Alemania, España), a favor de una política de disuasión moderada que deje abierto el diálogo con Rusia y elimine el riesgo de escalada.

Las negociaciones que condujeron al despliegue de la presencia avanzada de la OTAN fueron el resultado de un compromiso entre las dos posiciones.

Los primeros querían la instalación de bases militares permanentes en su territorio para mostrar una política disuasoria sostenida contra Rusia. Los segundos no estuvieron de acuerdo porque lo vieron como una medida exagerada, susceptible de engendrar una escalada, y en desacuerdo con el Acta Fundacional de Cooperación OTAN-Rusia (1997), que excluye tácitamente la instalación de estructuras militares permanentes entre los futuros miembros.

Por lo tanto, los aliados llegaron al siguiente compromiso: la presencia avanzada sería «permanente pero rotativa». La fuerza estaría físicamente presente, pero sus contingentes estarían sujetos a rotación cada pocos meses, lo que satisfaría ambas orientaciones.

«Disuasión mediante represalias» y credibilidad de la OTAN

El propio funcionamiento militar de la EFP se ve impulsado por estas diferencias de puntos de vista. La EFP se basa en el principio de «disuasión mediante represalias» (deterrence by punishment). No tiene como objetivo desplegar una fuerza militar lo suficientemente grande como para dejar inmediatamente inoperante un posible ataque y socavar cualquier confianza del agresor en el éxito inicial de su acción armada (la «disuasión por prohibición» – deterrence by denial – la opción promovida inicialmente por los países bálticos, por ejemplo). Más bien, se trata de dejar pesar la probabilidad de una réplica posterior que aumentaría significativamente el costo inicial de la agresión.

En esto, los efectivos moderados desplegados en la EFP lo convierten en una presencia que no pretende infligir daños inaceptables a Rusia desde los primeros enfrentamientos. La EFP se concibe más como un «cable trampa» (trip wire), que, una vez cruzado (o más bien atacado), desencadenaría la respuesta militar completa de la OTAN, a saber, la movilización de su Fuerza de Reacción. De facto, la disuasión mediante represalias era la única opción consensuada posible, porque era el resultado de un compromiso entre los países que deseaban una presencia sustancial de la OTAN en el flanco oriental y aquellos que la ven como una medida de escalada.

En efecto, pretender reprimir instantáneamente, por ejemplo desde un estado báltico, un ejército del tamaño y la potencia de fuego de Rusia implicaría desplegar una fuerza militar considerable allí. Esto es, financiera y políticamente, impensable para la mayoría de los aliados. Por lo tanto, el fortalecimiento de la EFP con cuatro batallones adicionales en respuesta a la invasión de Ucrania, así como el anuncio en la Cumbre de Madrid de una presencia estadounidense reforzada en Europa, están en la continuidad de este compromiso.

Por consiguiente, esta lógica de compromiso también tiene ciertas limitaciones, la más importante de las cuales es la credibilidad de las represalias. Mostrarse decidido a responder es esencial en una lógica de disuasión, especialmente en la opción de disuasión por represalias. Esta depende en gran medida del mensaje enviado, que debe transmitir la determinación de usar la fuerza de manera ampliada para hacer pagar un precio muy alto a la decisión de un ataque. Sin embargo, la construcción de este discurso común y coherente como parte de una política de disuasión contra Rusia sigue siendo un desafío para la OTAN, precisamente debido a las diferencias en la percepción de esta amenaza entre los Estados miembros.

En última instancia, la difusión pública recurrente de críticas de estos últimos a este tema corre el riesgo de desactivar la credibilidad de la disuasión de la OTAN. Simplemente mencionemos los reproches regulares hechos por Polonia o los Estados bálticos contra Alemania o Francia, acusados de ser demasiado complacientes con Moscú.

Como resultado, algunos especialistas dudan de la capacidad real de la OTAN para responder como afirma oficialmente. Por ejemplo, si Rusia decidiera atacar a los contingentes noruegos o luxemburgueses estacionados en Lituania para ejercer presión sobre la solidaridad aliada, ¿reaccionaría militarmente Alemania, también presente en Lituania, a riesgo de una escalada de la guerra? Este escenario es ciertamente improbable, pero tampoco impensable, dada la persistencia de las amenazas de Rusia al campo occidental. Por lo tanto, al desplegar unidades en las fronteras de una Rusia agresiva y al mismo tiempo mostrar sus disensiones internas, la OTAN no solo fortalece su postura, sino que también asume un riesgo: exponerse a ataques de baja intensidad contra su personal, que no encajarían perfectamente en el marco del artículo 5 y harían, por extensión, muy delicado definir una respuesta.

Esquemáticamente, la falta de acción socavaría la credibilidad de la EFP, y la réplica, incluso limitada, podría ser un pretexto para la escalada. En última instancia, divisiones demasiado explícitas podrían sugerir focos de vulnerabilidades dentro de la política de disuasión de la Alianza que, si se explotan, podrían tener efectos significativos en la credibilidad más amplia de la OTAN.

Una Alianza redinamizada

En conclusión, aunque parece claro que el retorno de la defensa colectiva al seno de la OTAN contrasta en su coherencia con la gestión de crisis, la diferencia no debe exagerarse. Estos dos pilares de la Alianza comparten una base común para las negociaciones multilaterales. Son el resultado de juegos de compromiso entre los Estados miembros y ambos tienen límites.

La guerra en Ucrania no ha salvado a la OTAN. Simplemente no estaba en peligro de muerte, no olvidemos que el proyecto «OTAN 2030» nació al final, sin embargo no muy glorioso, de las operaciones en Afganistán… Sin embargo, la invasión rusa redinamizó claramente la Alianza.

Las tensiones, los compromisos y las ambigüedades forman parte de la vida multilateral de la OTAN. Esto no debe verse como una contradicción, sino más bien como una normalidad. La defensa colectiva, así como la gestión de crisis, no escapan a esta realidad. En resumen, en lugar de asistir a una nueva Guerra Fría salvadora para una Alianza que habría estado perdiendo su rumbo, como hay quien afirma demasiado rápidamente, estamos siendo testigos de una actualización de las lógicas de enemistades en la que se mezclan viejas rivalidades interestatales y percepciones más cambiantes de los riesgos.

https://theconversation.com/de-lafghanistan-a-lukraine-la-renaissance-de-lotan-186763

Julien Pomarède es doctor e investigador en ciencias políticas y sociales – Seguridad Internacional, Universidad Libre de Bruselas (ULB)

Traducción: Faustino Eguberri para viento sur