Sobre la dispersión de las políticas sociales

Enrique Gomáriz Moraga

Es bien sabido que una de las principales debilidades de las políticas públicas en la región consiste en su enorme dificultad para articularse y armonizarse. La duplicación de acciones o su contrario, el vacío por colisión operacional, están a la orden del día. La otra gran deficiencia, en relación con la anterior, refiere a la debilidad, cuando no ausencia, de mecanismos consistentes de seguimiento y evaluación. Y lo paradójico es que existe un clamor que denuncia estas debilidades, pero ambas se mantienen incólumes en el tiempo.

En el pasado, la función de articular las políticas públicas correspondía a las entidades de planificación, fueran oficinas o ministerios, pero esta atribución prácticamente desapareció con el derribo de tales entidades en los años noventa, mediante las políticas de desregulación basadas en el Consenso de Washington. Algunos países mantuvieron esas entidades, como son los casos de Costa Rica o Panamá, pero sus alcances fueron suavizados o recortados.

En el caso costarricense, la normativa sobre planificación se mantuvo desde los años setenta del pasado siglo, y la Ley 5525 de mayo de 1974, aunque experimentó varias reformas (en 1982, 1984, 1988 y 1996), mantuvo las funciones que asigna al Sistema Nacional de Planificación, como, por ejemplo: “Tomar parte en las labores de coordinación de los programas e instituciones encargadas de dichos pla­nes y política” (Art. 2). Sin embargo, la modalidad costarricense de falta de coordinación ha consistido especialmente en la creación unilateral de políticas, sobre todo de las políticas sociales. Así, las políticas y programas han nacido como hongos, motivadas por un partido político, un sector poblacional afectado o un grupo parlamentario y, lamentablemente, apoyadas por una o varias agendas de la cooperación internacional. El último recuento de esta proliferación consignaba 44 programas sociales selectivos y 22 instituciones involucradas.

La evidencia es que el Sistema Nacional de Planificación, desde su Secretaría Técnica hasta el Ministerio de Planificación, no han sido capaces de cautelar ad ovo esa proliferación de políticas, que invariablemente llevan el germen de la reticencia a la coordinación. Ello, pese a que los órganos contralores han insistido en la necesidad de enfrentar ese problema. Hay una colección de resoluciones de la Contraloría General de la República al respecto y la Sala IV ha acogido múltiples recursos de amparo, basándose en lo que denomina el “principio de la coordinación institucional”. Sin embargo, esta problemática continúa y probablemente siga agravándose en el cuadro de división sectorial que se ha reflejado en los intentos de concertación nacional recientes.

En este año 2021, todavía en pandemia, hay cuatro políticas sociales selectivas que podrían colisionar: la Estrategia Nacional para un Envejecimiento Saludable, liderada por la CCSS, la Política Nacional en Discapacidad, coordinada por CONAPDIS, la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez, que impulsa CONAPAM y la Política Nacional de Cuidados, que promueve el IMAS.

La Estrategia para un Envejecimiento Saludable tuvo una anterior versión 2018-2020, que necesitaría renovarse este año. Esta política tiene una conexión evidente con la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez (PNEV), cuyo órgano rector es CONAPAM. Pareciera que debiera haber coordinación entre ambas. Pero en la versión 2018-2020 no hubo posibilidad de concertación entre la CCSS y CONAPAM; de hecho, CONAPAM no participó en la elaboración de la Estrategia. Dado que este año también se está elaborando una nueva PNEV 2021-2031, pareciera que surge una segunda oportunidad para que ambas políticas se articulen.

La Política Nacional en Discapacidad (PONADIS) responde a un propósito y normativa bastante específicos, cuya población objetivo sólo se conecta con la de la PNEV respecto de los adultos mayores que presentan algún tipo de discapacidad. Y la encuesta sobre discapacidad del INEC indica que presenta esa situación un tercio de la población adulta mayor. Es decir, en ese caso se trata sobre todo de la necesidad de una mejor coordinación funcional y operativa. Una persona con discapacidad debe tener claro cuando llega a los 65 años si los apoyos que necesita seguirán procediendo de CONAPDIS o más bien de CONAPAM. Es necesaria una articulación fina entre estas dos instituciones.

A principios de este año 2021 ha concluido la elaboración de la Política Nacional de Cuidados 2021-2031, que venía preparándose desde 2016 por parte del IMAS. El propósito principal de esta política es conformar un sistema de cuidados articulador a nivel nacional. No obstante, deja claro que “esta no es una política para todas las personas con discapacidad o exclusiva para las personas adultas mayores, debido a que no todas las personas con discapacidad, ni todas las personas adultas mayores son dependientes. Esta es una política pública específica para las personas dependientes” (p.15). Pero esta determinación de su población objetivo presenta algunos problemas. Según su propia encuesta, entre los 18 y los 65 años, el universo de personas dependientes y de personas con discapacidad es extremadamente parecido. Es decir, en términos de certificaciones, casi todas las personas con discapacidad, además de su correspondiente certificación, también deberían tener un carnet de dependiente. Respecto de las personas de 65 años y más existe una diferencia de poblaciones mayor, pues sólo en torno a un tercio de las personas adultas mayores se consideran dependientes. Pero entonces la cuestión refiere a cuál es la responsabilidad institucional y de política que cubre a las personas mayores. ¿CONAPAM tiene competencia para el conjunto de las personas adultas mayores o sólo respecto de las que no son dependientes? Y si eso fuera así, ¿cuál sería el esfuerzo necesario para separar las competencias sobre personas adultas mayores dependientes y las que no lo son? Parece evidente que, en este caso, una política con buenas intenciones sistémicas ha sido elaborada con poco cuidado respecto del contexto previo de políticas selectivas existentes, lo que requerirá de un gran esfuerzo para no agudizar el problema de la dispersión ya mencionado.

Para resolver la proliferación de políticas y programas selectivos se han alzado algunas voces que sugieren soluciones drásticas. Y no necesariamente desde el espacio conservador. No hace mucho, Ottón Solís, fundador del PAC, proponía agarrar el machete y emprender la siega de políticas y programas que se solaparan. Otra opción menos radical sugiere que se ponga atención en la arquitectura institucional y plantea la necesidad de un órgano rector para las políticas sociales selectivas, en términos de Ministerio de Desarrollo Social. Puede que esta opción llegara a colaborar en la eliminación de este problema endémico, pero todo indica que también es necesario un cambio de cultura política que coloque a la coordinación interinstitucional como principio básico, fundante y constitucional, y desde ahí se impulsen los arreglos institucionales y de políticas correspondientes.