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Mario Peña Chacón
Esta figura jurídica, propia del desarrollo sostenible, aún no cuenta con un marco general regulatorio dentro del ordenamiento jurídico interno y se ha venido construyendo e implementando a través de declaratorias casuísticas a nivel legislativo y reglamentario.
Encuentra como antecedentes y comparte algunas características con otros instrumentos o herramientas de protección vigentes, pero históricamente poco utilizadas, como lo son las declaratorias de zona de reserva minera (artículo 8 del Código de Minería) y de reserva nacional de energía hidráulica (artículos 143 y 144 de la Ley de Aguas).
Si bien, el ordenamiento jurídico costarricense no prevé una definición de salvaguardas ambientales, podría afirmarse que se trata de una herramienta jurídica que permite al Estado tomar medidas para fomentar y lograr la armonía entre el ser humano y la naturaleza.
A través de ellas, se busca proteger uno o varios elementos o componentes del ambiente como intereses jurídicos en sí mismos(2), en un lugar y tiempo determinado; por su importancia ecosistémica, ecológica, biológica, económica, social y cultural; en favor de las presentes y futuras generaciones y de las demás especies con las cuales compartimos el planeta.
Aplicada a ecosistemas fluviales, tiene por objetivo preservar, en las mejores condiciones ecológicas, los cauces de los ríos, esto es: limpios y libres de barreras físicas, y a la vez, mantener la belleza escénica y biodiversidad, proteger las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, así como los valores históricos y culturales comprendidos dentro de la cuenca hidrológica.
Esta figura jurídica está concebida para proteger el cauce principal de los ríos, desde su nacimiento hasta su desembocadura, pudiendo ampliarse, dependiendo del caso, a las riberas y cauces tributarios, bajo un enfoque ecosistémico y de gestión de cuenca.
Conlleva, para las autoridades administrativas, una obligación negativa o de -no hacer-. Se trata de una prohibición, por 25 años, de habilitación de nuevas actividades, obras o proyectos que puedan impactar negativa y gravemente las condiciones ecológicas de ecosistemas fluviales, específicamente: proyectos hidroeléctricos y concesiones para la extracción de materiales mineros.
Lo anterior tiene como consecuencia que todos aquellos trámites pendientes de aprobación ante instancias administrativas relacionados con la instalación de nuevos proyectos quedan suspendidos desde la entrada en vigor de la norma de rango legal o reglamentario que declara la respectiva salvaguarda y hasta el vencimiento de su plazo.
Por su parte, en virtud de los principios constitucionales de irretroactividad de las normas y seguridad jurídica, todos aquellos actos habilitantes otorgados con anterioridad a la vigencia de la respectiva norma declarativa de la salvaguarda ambiental mantienen su validez y eficacia por el plazo por el cual fueron otorgadas, siempre que cumplan con las respectivas condiciones legales y reglamentarias.
La aplicación de esta figura admite excepciones en situaciones especiales. En el caso del río Sarapiquí, la ley 10152 prevé una suspensión temporal de sus efectos en dos supuestos: 1) Por declaratoria de emergencia, cuando sea requerido por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), y por un periodo definido, y 2) Para los proyectos de beneficio para las comunidades ubicadas en la cuenca. Para tal efecto, deberán contar con la aprobación de la Comisión del Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Río Sarapiquí.
Por su parte, la ley 9683 autoriza a la CNE y las municipalidades en cuyo territorio está ubicada la cuenca del río Naranjo, para extraer materiales mineros de su cauce, en caso de una declaratoria de emergencia; asimismo, en todos los cauces tributarios a este cuerpo de agua principal que se encuentran dentro de la cuenca hidrográfica. Se exceptúa de la suspensión la municipalidad de Dota en cuanto a la concesión de permiso de extracción de materiales mineros en la cuenca alta del río Naranjo. Cabe destacar que para los ríos Pacuare y Savegre, el Decreto Ejecutivo 39199 no dispuso un régimen especial de excepción.
La figura jurídica de las salvaguardas ambientales ha sido acompañada de una declaratoria de interés público de la protección y sostenibilidad de la respectiva cuenca y de las actividades y obras que se lleven a cabo para mantener y recuperar su equilibrio ambiental libre de barreras.
Su principal fortaleza es la de lograr prohibir a la Administración la habilitación de nuevos proyectos hidroeléctricos y el otorgamiento de nuevas concesiones para la extracción de materiales mineros, en un espacio delimitado y un tiempo determinado, utilizando a la cuenca hidrológica como unidad de gestión (enfoque ecosistémico), suspendiendo a la vez, las solicitudes pendientes de aprobación ante instancias administrativas; siendo además, lo suficientemente flexible para admitir excepciones temporales a su aplicación por razones de emergencia o en beneficio de las comunidades ubicadas en la cuenca.
Como debilidades pueden citarse el no contar aún con disposiciones generales y uniformes que establezcan, de forma clara y precisa, su contenido y alcances; así como, no desplegar efectos jurídicos sobre aquellos actos habilitadores otorgados con anterioridad a su entrada en vigor, esto último en virtud de los principios constitucionales de irretroactividad de las normas y seguridad jurídica.
El reto primordial para su implementación efectiva es contar con un eficiente mecanismo estatal de control, supervisión, fiscalización y sanción de las actividades ilegales que se llegaren a desarrollar, así como complementar dicho mecanismo con instrumentos voluntarios y de mercado, tales el pago de servicios ambientales e incentivos fiscales a los propietarios privados ubicados en las cercanías del sitio titular de las salvaguardas ambientales.
Notas
- Corte Interamericana de Derechos Humanos: OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017 -párrafo 62- y sentencia Caso Comunidades Indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs Argentina del 6 de febrero de 2020 -párrafo 203- ; Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, votos: 24807-2021, 19076-2021, 15449-2021, 20070-2022) y Sala Primera, sentencia 1754-2021.
– Coordinador de la Maestría en Derecho Ambiental de la Universidad de Costa Rica. Abogado litigante, consultor, investigador y profesor de la Universidad de Costa Rica. Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) y corresponsal nacional del Centré Droit International de Comparé de l´Environnement (CIDCE). Correo: mariopenachacon@gmail.com
