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Junio 21, 2022
Por Anis Chowdhury y Jomo Kwame Sundaram
SÍDNEY / KUALA LUMPUR – Tras décadas de rechazar la cooperación fiscal internacional bajo auspicios multilaterales, los países ricos finalmente se han puesto de acuerdo. Pero, al insistir en sus propios términos, el impuesto progresivo sobre la renta de las empresas sigue siendo algo lejano.
La elusión y la evasión fiscal por parte de las empresas transnacionales (ETN) se ven facilitadas por las jurisdicciones de los paraísos fiscales con tipos impositivos efectivos muy bajos. Empeora las cosas la intensa competencia entre los países en desarrollo para atraer la inversión extranjera directa (IED).
Los países del Sur en desarrollo son los que más necesitan los ingresos fiscales, pero perderán más que los países ricos, en proporción al producto interno bruto (PIB). Sin embargo, un tipo mínimo mundial del impuesto de sociedades sobre la renta (GMCTR, en inglés) puede convertirse en un “factor de cambio” que socave los paraísos fiscales.
Tipo mínimo
Las empresas transnacionales aprovechan las lagunas legales para evitar o minimizar sus obligaciones fiscales. Estas prácticas se denominan erosión de las bases imponibles y traslado de beneficios (BEPS, en inglés).
Los paraísos fiscales cuestan colectivamente a los gobiernos 500 600 millones de dólares anuales en pérdidas de ingresos. Los países de renta baja perderán unos 200 000 millones de dólares, más que la ayuda exterior que reciben, que asciende a unos 150 000 millones de dólares anuales.
El impuesto de sociedades representa 15 % de los ingresos fiscales totales en África y América Latina, frente a 9 % en los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), que aglutina a las mayores economías del mundo. La mayor dependencia de los países en desarrollo de este impuesto hace que sufran de forma desproporcionada las consecuencias de la BEPS.
Un GMCTR exige a las empresas transnacionales que paguen impuestos sobre sus ingresos mundiales. Esto desalienta la ocultación de los beneficios en los paraísos fiscales. La Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Internacional de las Empresas recomendó un GMCTR de 25 %.
Este tipo de 25 % se situaba en torno a la media actual del impuesto de sociedades ponderado por el PIB de 180 países. Ligeramente inferior a la media de los países de la OCDE, es mucho menos que la media de los países en desarrollo. Por lo tanto, un GMCTR inferior a 25 % implica importantes pérdidas de ingresos para la mayoría de los países en desarrollo.
Para revertir el recorte de impuestos del entonces presidente Donald Trump en 2017, la administración estadounidense de Joe Biden propuso, en abril de 2021, gravar los ingresos de las empresas extranjeras con 21 %.
En junio siguiente, el Grupo de los Siete (G7) países más ricos acordó un GMCTR de 15 %, respaldado un mes después por los ministros de finanzas del Grupo de los 20 (G20) de países industriales y emergentes. Esta pobre tasa del G7 se vende ahora como un acuerdo fiscal innovador.
Como era de esperar, el Banco Mundial también rechazó el tipo de 21 % por considerarlo demasiado alto. La institución multilateral ha promovido durante mucho tiempo la competencia fiscal de los países anfitriones. Vergonzosamente, su informe Doing Business fue suspendido indefinidamente en 2021 después de que se descubriera su manipulación de datos por motivos políticos.
La OCDE también quiere distribuir los derechos fiscales y los ingresos por las ventas, y no por el lugar donde se producen sus bienes y servicios.
Los críticos, entre ellos la publicación británica The Economist, han señalado que las grandes economías ricas serían las que más ganarían. Las economías pequeñas y pobres en desarrollo, especialmente las que acogen la producción de las ETN, saldrán perdiendo.
Las propuestas de la OCDE podrían reducir las bases impositivas de las pequeñas economías en desarrollo en 3 %, mientras que cuatro quintas partes de los ingresos irían a parar a los países de renta alta. Por ello, los países en desarrollo prefieren que los ingresos se distribuyan en función de la contribución a la producción, por ejemplo, los empleados, en lugar de las ventas.
Inclusión antidemocrática
Los países en desarrollo nunca han tenido una voz significativa en los asuntos fiscales internacionales. Los miembros del G20 deberían haber preguntado sobre el nivel de esa tasa mundial a organizaciones multilaterales, como las Naciones Unidas y el Fondo Monetario Internacional (FMI), algo que la OCDE, dominada por el G7, ha bloqueado durante mucho tiempo.
En cambio, la iniciativa del BEPS del G20 pidió a la OCDE que elaborara sus normas. Tras décadas de mantener a los países en desarrollo al margen de la gobernanza fiscal, su marco inclusivo de compromiso sobre BEPS (IF) promueve la cooperación fiscal internacional de forma desigual.
Los países en desarrollo sólo han participado después de que se haya establecido la agenda, se hayan acordado los puntos de acción, se haya decidido el contenido de las iniciativas y se hayan entregado los informes finales.
A los países en desarrollo se les ha permitido participar con los miembros de la OCDE y del G20, supuestamente en igualdad de condiciones, para desarrollar algunas normas de BEPS. Para convertirse en miembro del IF, un país o jurisdicción debe comprometerse primero con el resultado de BEPS.
De este modo, los países que no pertenecen a la OCDE ni al G20 deben hacer cumplir un marco político en cuyo diseño apenas han participado. No es de extrañar que, con poca elección o voz real, 15 % de la GMCTR fuera acordado, en octubre de 2021, por 136 de los 141 miembros del IF.
La IED frente a los impuestos
Se supone que las reformas fiscales propuestas por la OCDE se aplicarán a partir de 2023 o 2024. La División de Inversiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad) reconoce que tendrá importantes implicaciones para la inversión internacional y las políticas de inversión que afectan a los países en desarrollo.
El Informe sobre las inversiones en el mundo 2022 de la Unctad, sobre las reformas fiscales internacionales y la inversión sostenible, ofrece orientaciones a los responsables políticos de los países en desarrollo para que sepan cómo desenvolverse con las nuevas y complejas normas y ajustar sus estrategias fiscales y de inversión.
Comprometida con la promoción de las inversiones en la economía real, especialmente de la IED, la Unctad reconoce que la mayoría de los países en desarrollo carecen de la capacidad técnica necesaria para abordar la compleja propuesta fiscal. La aplicación de los informes BEPS y los documentos relacionados a través de la legislación será difícil, especialmente para los países de renta baja.
Los compromisos de los tratados de inversión existentes también limitan la reforma de la política fiscal. Las implicaciones en materia de ingresos fiscales para los países en desarrollo de las limitaciones impuestas por los acuerdos internacionales de inversión (AII) son un importante motivo de preocupación, señala el Informe.
Aunque los regímenes fiscales influyen en las decisiones de inversión, los incentivos fiscales están lejos de ser el factor más importante. Otros factores, como la estabilidad política, el entorno jurídico y reglamentario, las competencias y la calidad de las infraestructuras, son más significativos.
No obstante, los incentivos fiscales han sido importantes para la promoción de la IED. Dichos incentivos incluyen, entre otros, las vacaciones fiscales, la depreciación acelerada y las disposiciones de traslado de pérdidas que reducen la responsabilidad fiscal al permitir que las pérdidas pasadas compensen los beneficios actuales.
Con el GMCTR, muchos incentivos fiscales serán menos atractivos para mucha IED. Los incentivos fiscales se verán afectados en distintos grados, dependiendo de sus características. La Unctad estima que las inversiones productivas transfronterizas podrían disminuir 2 %.
Por lo tanto, los responsables políticos tendrán que revisar sus incentivos tanto para los inversores actuales como para los nuevos. El GMCTR puede impedir que los países en desarrollo ofrezcan incentivos fiscales para promover las inversiones deseadas, incluyendo incentivos de localización, sectoriales, industriales o incluso de creación de empleo.
La regla de los inversores
Con tipos generalmente más bajos, los «impuestos complementarios» podrían aumentar considerablemente los ingresos. Los impuestos complementarios se aplicarían a los beneficios en cualquier jurisdicción en la que el tipo impositivo efectivo sea inferior al tipo mínimo de 15 %. Esto garantiza que las grandes transnacionales paguen un impuesto mínimo sobre la renta en todas las jurisdicciones en las que operan.
Sin embargo, los países anfitriones pueden verse impedidos por los AII, especialmente por las disposiciones de la solución de controversias entre inversores y Estados, de imponer impuestos complementarios. De ser así, los impondrán principalmente los países de origen ricos.
Así, los países que acogen la IED perderían ingresos fiscales sin beneficiarse de la atracción de más IED. Es probable que los AII existentes del tipo que se encuentran en la mayoría de los países en desarrollo sean problemáticos.
De ahí que las implicaciones del GMCTR sean muy importantes para las políticas de promoción de la IED. La reducción de la competencia de los lugares de baja tributación podría beneficiar a las economías en desarrollo, pero otras implicaciones pueden ser más relevantes.
Como la competencia de la IED se basa menos en los incentivos fiscales, los países en desarrollo tendrán que centrarse en otros factores determinantes, como la oferta de mano de obra cualificada, energía fiable y buenas infraestructuras. Sin embargo, muchos no pueden permitirse los importantes compromisos financieros iniciales necesarios para ello.
Todavía hay que aclarar muchos detalles importantes de las reformas necesarias. Por ello, los países en desarrollo deben reforzar su cooperación y sus capacidades técnicas para negociar más eficazmente los detalles de la reforma del GMCTR. Esto es crucial para reducir las pérdidas, para minimizar las consecuencias regresivas de esta reforma fiscal supuestamente progresiva.
Este es un artículo de opinión de Anis Chowdhury y Jomo Kwame Sundaram. Chowdhury es un exprofesor de economía de la Universidad Occidental de Sídney y ocupó altos cargos en la ONU entre 2008 y 2015 en Nueva York y Bangkok. Kwame Sundaram es un exprofesor de economía y ex secretario general adjunto de la ONU para el Desarrollo Económico.
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