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Tras la abolición del Ejército, las narrativas que celebran la nación más pacífica de Centroamérica han enmascarado un modelo policial militarizado moldeado por la contrainsurgencia patrocinada por Estados Unidos.
Markus Hochmüller
Markus-Michael Müller
Costa Rica es descrita regularmente como la Suiza de Centroamérica hasta el punto de que se ha convertido en un cliché. Esta imagen es el resultado de décadas de esfuerzo de autofiguración a través de las cuales el Estado costarricense ha intentado darse a conocer como un lugar de estabilidad, seguridad y paz. Y, de hecho, el historial del país es sobresaliente, especialmente si se compara con el de sus vecinos centroamericanos.
Sin embargo, desde la abolición del Ejército hace 75 años, el largo pedigrí militar de las fuerzas de seguridad locales revela que la idea de una Costa Rica «desmilitarizada» es más un mito que una realidad.
Una vez concluida su guerra civil de 44 días en abril de 1948, Costa Rica superó a otros países centroamericanos en el frente económico y construyó un estado de bienestar que no tiene parangón en la región. No en vano, Costa Rica, junto con Colombia, exhibe el historial democrático más largo de América Latina. Y lo que es aún más sorprendente, el país ha sido un enclave de paz. Esto hace de Costa Rica un caso atípico en una región cuyo pasado reciente estuvo manchado por violentas luchas internas y dictaduras militares, tristemente célebres por su represión estatal sin rendición de cuentas, graves violaciones de los derechos humanos y aterrorización de sociedades enteras, en ocasiones con proporciones genocidas.
Se cree que el excepcional historial de paz y estabilidad política de Costa Rica tiene su origen en una decisión del 1 de diciembre de 1948, cuando una junta dirigida por José Figueres Ferrer abolió el ejército costarricense. La desmilitarización, según se cuenta, descartó la posibilidad de golpes militares y derramamientos de sangre. Décadas más tarde, el Presidente Óscar Arias Sánchez se convirtió en una pieza clave en la resolución de los conflictos centroamericanos de los años ochenta, recibiendo el Premio Nobel de la Paz en 1987 y reforzando la reputación de Costa Rica como isla de paz.
«Costa Rica se ha convertido en un centro para el estudio de la resolución y prevención de conflictos», dijo el ex economista jefe del Banco Mundial Joseph Stiglitz en 2018. Mientras Stiglitz elogiaba el «legado progresista» del país, otras voces señalaban que este legado se había visto sometido a una presión cada vez mayor. A medida que las tasas de criminalidad aumentaban a partir de mediados de la década de 2010, Costa Rica parecía estar poniéndose al día con la norma violenta de América Central. Algunos observadores atribuyen el inicio de los problemas de seguridad del país al tratado de libre comercio de 2007 entre Centroamérica y Estados Unidos, que permitió la expansión de las economías ilícitas en el contexto de la globalización neoliberal y las crecientes desigualdades sociales.
En 2015, las bandas de narcotraficantes locales, muchas de ellas presuntamente vinculadas a cárteles mexicanos y colombianos, se enfrentaron en Costa Rica, dejando 399 muertos ese año. La tasa de homicidios de Costa Rica alcanzó los 11,5 por cada 100.000 habitantes en 2015, casi el doble que en 2000. El entonces subjefe del Ministerio Público, Celso Gamboa, declaró que los grupos criminales tenían al país «de rodillas», provocando un «baño de sangre» sin parangón en la historia de Costa Rica.
Esta tendencia continuó y se agravó con la pandemia de Covid-19, que provocó una transformación de los mercados y las estructuras del narcotráfico. A finales de 2022, los homicidios en Costa Rica alcanzaron un máximo histórico, con 12,6 asesinatos por cada 100.000 habitantes. Durante los primeros 100 días de 2023, los homicidios aumentaron un 41%. En un país de 5,3 millones de habitantes, esto equivale a un asesinato cada 10 horas.
Ante lo que muchos costarricenses -incluida la comunidad empresarial, temerosa de un deterioro del clima de inversión- perciben como la «crisis de seguridad más grave de la historia del país», como decía un editorial del Tico Times de mayo de 2023, los políticos respondieron endureciendo la legislación penal. Las nuevas políticas ampliaron las penas máximas de 25 a 50 años de prisión, y las nuevas normativas sobre condenas por drogas tipificaron como delito grave todas las acciones relacionadas con la producción y distribución de drogas ilegales, independientemente del delito específico del que se tratara. Estos acontecimientos dispararon la población carcelaria del país, afectando de forma desproporcionada a las personas marginadas y pobres. Con 301 presos por cada 100.000 habitantes, Costa Rica es ahora el cuarto país de América Central con mayor tasa de encarcelamiento.
El discurso público en Costa Rica se ha vuelto cada vez más autoritario, y los políticos defienden soluciones de seguridad de mano dura para obtener beneficios electorales. En enero de 2023, Jorge Torres, entonces ministro de Seguridad Pública de Costa Rica, expresó su apoyo al estado de emergencia implementado por el régimen autoritario del presidente Nayib Bukele en El Salvador en nombre de la lucha contra las pandillas. Un sistema de seguridad pública «como el de Bukele sería muy bueno para bajar los homicidios», dijo Torres.
En este contexto, Costa Rica podría estar a punto de alcanzar los principios militaristas que apuntalaron el giro punitivo en el resto de Centroamérica, desde las patrullas conjuntas de militares y policías y el vigilantismo hasta la creación de unidades especiales de policía patrocinadas por Estados Unidos que se parecen más a la contrainsurgencia que a la policía democrática.
La crisis de seguridad del país ha ido acompañada durante mucho tiempo de llamamientos a la militarización de las fuerzas policiales, lo que ha llevado, por ejemplo, a la creación de unidades especiales de policía fuertemente armadas, como la Fuerza Especial Operativa, fundada en 2015 para reprimir el crimen organizado y la violencia. Más recientemente, en cooperación con Colombia y con financiación y orientación de Washington, Costa Rica impulsó su aparato estatal represivo para hacer frente a los desafíos internos a la autoridad del Estado, como las protestas, así como a las llamadas «amenazas convergentes», como el narcotráfico y la migración. «Un oficial de policía hoy en día requiere habilidades militares», nos dijo un oficial de alto rango de la policía costarricense. «Tendrán que moverse en la montaña. Deben enfrentarse a situaciones complejas en el mar, en la costa -el narcotráfico [y] el tema de la trata de personas».
Sin embargo, lejos de representar una ruptura con la aclamada historia de no violencia del país, estos acontecimientos se desarrollan con el telón de fondo de una larga, aunque ampliamente ignorada, historia militarizada de gobernanza de la seguridad.
Militarización de la Guerra Fría «por otros medios»
En marzo de 1948, la Asamblea Legislativa de Costa Rica anuló los resultados de las elecciones presidenciales, alegando que la victoria de la oposición se había obtenido mediante fraude. En respuesta, los insurgentes liderados por el socialdemócrata José Figueres Ferrer se sublevaron, derrocando al gobierno de Teodoro Picado Michalski y a sus aliados comunistas de la Vanguardia Popular. Una junta dirigida por Figueres tomó el poder.
Los nuevos dirigentes comprendieron que no era necesario un ejército para proteger la soberanía exterior del país y el orden interno. Al final de la guerra civil, que duró seis semanas, el ejército costarricense -cuyo papel político y poder eran bastante limitados en comparación con el de sus homólogos de la región- ya estaba debilitado. Los 300 soldados, mal entrenados y mal equipados, opusieron poca resistencia a su abolición.
En última instancia, la decisión de abolir el ejército se debió más a preocupaciones políticas y financieras que a un idealismo pacifista, como ha demostrado la politóloga Cristina Eguizábal. Mientras la Guerra Fría envolvía a América Latina, los dirigentes costarricenses se dieron cuenta de que podían confiar en las garantías de seguridad que ofrecían las instituciones regionales dominadas por Estados Unidos. Estas instituciones incluían el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, firmado en 1947, y la Organización de Estados Americanos (OEA), fundada en 1948, que el historiador Victor Bulmer-Thomas calificó acertadamente de «burdo instrumento del imperio estadounidense». Costa Rica se colocó bajo el paraguas protector de Washington contra las amenazas externas, desde las invasiones comunistas hemisféricas respaldadas por la Unión Soviética hasta la insurgencia en la vecina Nicaragua. En palabras de Carlos Cascante Segura, profesor de Historia de las Relaciones Internacionales de la Universidad de Costa Rica, «Tenía muy poco sentido tener un gran ejército si sabes que, al final, quien va a resolver todos los problemas es Estados Unidos».
Washington estaba demasiado dispuesto a resolver los problemas de Costa Rica. Ya durante la guerra civil -la primera intervención estadounidense en la América Latina de la Guerra Fría, según algunos observadores- el apoyo de Estados Unidos contribuyó al resultado anticomunista del conflicto. En marzo de 1948, la embajada estadounidense daba por hecho que el 70% de los soldados costarricenses eran «elementos comunistas». La disolución del Ejército puede entenderse mejor dentro de esta coyuntura anticomunista más amplia y la limpieza institucional relacionada: Costa Rica rompió relaciones diplomáticas con la Unión Soviética y promulgó la Constitución de 1949, que ilegalizaba el Partido Comunista. Sobre esta base, Costa Rica comenzó a promocionarse internacionalmente como el ejemplo del hemisferio de las fuerzas proestadounidenses y anticomunistas.
Y Washington lo aprobó. Un informe clasificado de la CIA de 1950 subrayaba: «Costa Rica reconoce a Estados Unidos como la potencia dominante en el Caribe». El informe también reconocía el deseo de una «relación de trabajo satisfactoria con la United Fruit Company», el inversor estadounidense más importante de Costa Rica. Pero la isla de la paz no se desarmó. Una vez abolido el ejército, el cuerpo de seguridad nacional Fuerza Pública ocupó su lugar como institución híbrida que, según el mismo informe de la CIA de 1950, realizaba «funciones tanto militares como policiales». Esta medida reconocía e institucionalizaba las mismas tareas policiales internas que ejecutaban las fuerzas militares en otros países latinoamericanos, ante todo la protección coercitiva del statu quo contra cualquier actividad política considerada subversiva. La creación de la Fuerza Pública personificó el carácter de jano de las instituciones militares latinoamericanas que actuaban como guardianes del orden interno.
Sin duda, en comparación con el resto de Centroamérica, los gobiernos costarricenses consiguieron mantener a raya la agitación interna, sobre todo apuntalando el Estado del bienestar y ejerciendo una represión «moderada». Desde la década de 1950 hasta la de 1970, con bancos nacionalizados que subvencionaban el crédito a regiones y sectores anteriormente desatendidos, y el Estado realizando importantes inversiones en infraestructuras y servicios sociales, Costa Rica alcanzó algunas de las tasas de crecimiento económico más altas de América Latina. A principios de la década de 1980, este «milagro» económico se vio sometido a una presión cada vez mayor. Y con las tensiones sociales en aumento, y una creciente escalada de insurgencias izquierdistas en los países vecinos, la coerción del aparato estatal costarricense se extendió significativamente.
En 1983, el gobierno de Luis Alberto Monge Álvarez creó la Dirección Nacional de Contrainsurgencia para combatir «el terrorismo, la insurrección interna, la invasión o una mezcla de ellos». A continuación se produjo una importante expansión de la Fuerza Pública. Sus dos ramas más importantes, la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural, duplicaron su tamaño, alcanzando casi los 13.000 efectivos a mediados de la década de 1980. En esa misma época se crearon fuerzas de élite contra la insurgencia, como el Comando Atlántico y el Batallón Cobra, ambos desplegados a lo largo de la frontera con Nicaragua. Asimismo, se ampliaron las capacidades de recopilación de información de la Agencia de Seguridad Nacional y de la Dirección de Inteligencia y Seguridad.
El giro contrainsurgente de Costa Rica se produjo en un contexto más amplio de cooperación anticomunista por motivos geopolíticos. Para potenciar las capacidades contrasubversivas de sus instituciones de seguridad, San José solicitó ayuda a Estados Unidos, las dictaduras militares de Brasil y Chile, y Alemania Occidental, ampliando significativamente las capacidades represivas del país en un proceso de militarización de la Guerra Fría «por otros medios». La ayuda a la seguridad de Alemania Occidental, coordinada informalmente con Washington, desempeñó un papel crucial en la creación de capacidades locales de contrainsurgencia, inteligencia y contraterrorismo. Con apoyo externo, Costa Rica reprimió a los insurgentes locales y a los disidentes internos, impidió el contagio de la revolución sandinista de Nicaragua y reaccionó ante otras inseguridades percibidas, como el terrorismo. La llamada «amenaza terrorista», como argumentaban Marc Edelman y Jayne Hutchcroft en un informe de la NACLA de 1984, también fue «aprovechada como una razón para reforzar las fuerzas de seguridad».
Capitalizando la resultante apariencia de «pacificación» en la década de 1980, el Presidente Arias se convirtió en un mediador icónico de la paz en Centroamérica. El Acuerdo de Esquipulas II, una iniciativa de paz promovida por Arias y firmada en 1987, creó una vía negociada para el fin de las hostilidades y el retorno de la región a un gobierno civil, sentando las bases para posteriores procesos de paz en El Salvador y Guatemala. Sin embargo, aunque el fin de los conflictos contuvo la violencia política, la paz social siguió siendo esquiva en la Centroamérica de la posguerra fría. Las desigualdades, la corrupción y la impunidad, los conflictos sociales, la delincuencia y la violencia tanto estatal como no estatal acechaban a las repúblicas de la región, que pronto darían lugar a las tasas de homicidio más altas del mundo.
Amenazas convergentes y policía híbrida
En 1994, Costa Rica se embarcó en una reforma policial que fusionó la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural y modernizó la Fuerza Pública, entre otros cambios. A lo largo de este proceso, el país siguió importando activamente estrategias, tácticas y enfoques operativos de seguridad, incluidas muchas de las aclamadas «mejores prácticas» internacionales, como la policía de proximidad, la policía de proximidad y la prevención situacional y social. A día de hoy, sin embargo, la Fuerza Pública mantiene su carácter híbrido.
Los políticos y profesionales de la seguridad costarricenses también importaron las tendencias regionales en materia de diagnósticos de seguridad y soluciones políticas. En las últimas décadas, hablar de delincuencia juvenil -sobre todo asociada en Centroamérica con Guatemala, Honduras y El Salvador- ha ganado terreno en los debates públicos de Costa Rica, a pesar de que el país tiene una incidencia relativamente baja de delincuencia juvenil y una ausencia de bandas callejeras violentas. Observadores como el académico Peter Peetz explican esta contradicción planteando Centroamérica como un «sistema delimitado» intrínsecamente interrelacionado en el que los diagnósticos y las políticas de seguridad se desplazan fácilmente por toda la región. A finales de la década de 2000, la percepción de una crisis de seguridad asociada a los discursos sobre la delincuencia juvenil/pandillera, importados de otros lugares, representó una ruptura significativa con el imaginario colectivo de Costa Rica como nación pacífica y no violenta.
Hasta el día de hoy, la percepción de una creciente inseguridad en Costa Rica alimenta el pánico moral. Esto es crucial para entender la refundición populista de la seguridad y la popularidad concomitante de soluciones políticas en el espíritu de la mano dura, la variante centroamericana de la policía de tolerancia cero. Los políticos han culpado a los sectores socialmente excluidos de la sociedad costarricense de la caída del país en la violencia y el desorden. Al igual que en El Salvador, Guatemala y Honduras, los jóvenes pobres de las zonas urbanas -a menudo marginados por motivos raciales- han sido los más afectados por este cambio de discurso, que ha ido acompañado de una ampliación de las medidas punitivas, incluido el endurecimiento de la legislación penal.
Ha surgido una nueva percepción de la crisis de seguridad regional y del lugar de Costa Rica en ella. En medio de amenazas convergentes -narcotráfico, insurgencia y migración-, nuevas estrategias de seguridad han viajado a Costa Rica, con Colombia desempeñando un papel clave. En 2014, Costa Rica se unió al Plan de Acción Estados Unidos-Colombia (USCAP, por sus siglas en inglés), a través del cual Washington paga la factura de las actividades de formación y educación de la policía colombiana en Costa Rica, impulsando las capacidades antisubversivas, de control fronterizo y de contrainsurgencia del país.
Los defensores de esta cooperación enmarcan la participación de Costa Rica en el «Triángulo Sur» -Colombia, Costa Rica y Panamá- como un contrapeso al notoriamente violento «Triángulo Norte» de El Salvador, Guatemala y Honduras. Según un asesor de seguridad que entrevistamos en 2023, el objetivo general de Estados Unidos es evitar la «mexicanización» de Costa Rica -entendida como violencia terrorista interna-, que se intensificaría si no se prestara atención al crimen organizado.
Para la Embajada de Estados Unidos en Costa Rica, las principales preocupaciones que definen hoy la cooperación en seguridad son el narcotráfico y la migración, principalmente de nicaragüenses, que se han convertido cada vez más en blanco de los nacionalistas costarricenses desde que la migración se disparó en 2018, y de venezolanos, que huyen de la persecución política y la pobreza. Tras una reunión en agosto de 2023 con el presidente costarricense, Rodrigo Chaves, el presidente Joe Biden subrayó el compromiso de Estados Unidos de reforzar las fuerzas policiales de Costa Rica en un esfuerzo conjunto para luchar contra el crimen organizado transnacional.
Al contrario de lo que ocurre con la asistencia más puntual en materia de seguridad, Estados Unidos y Colombia juegan a largo plazo, trabajando por lo que denominan la mejora sistémica y sostenible de la policía costarricense para fortalecer la entidad política estable más fuerte, si no la única, de la región. Según las estimaciones de una de nuestras fuentes familiarizada con la cartera de USCAP, los colombianos proporcionan hasta la mitad de la capacitación policial en Costa Rica. Entre 2016 y 2018, los policías colombianos realizaron una revisión exhaustiva de los déficits y capacidades de las fuerzas policiales costarricenses y comenzaron a implementar un nuevo modelo de gestión policial: una versión adaptada localmente -o, en palabras de un asesor de seguridad, «tropicalizada»- del enfoque de seguridad ciudadana de Colombia.
En 2018, el presidente Carlos Alvarado lanzó por decreto ejecutivo un nuevo programa llamado Sembremos Seguridad. Desplegado con el apoyo de Estados Unidos y sus aliados colombianos, el programa promueve una fuerte agenda de prevención al buscar «priorizar delitos penales y riesgos sociales», «identificar estructuras criminales» y «articular capacidades interinstitucionales e institucionales.» Se basa en experiencias previas de policía de proximidad y comunitaria, incluido el modelo chileno del Plan Cuadrante, y pretende flexibilizar la actuación policial. El enfoque debería permitir a las fuerzas policiales municipales y nacionales de Costa Rica evaluar y gestionar los riesgos con mayor eficacia.
El énfasis en la prevención, sin embargo, no significa el fin de los enfoques represivos. Más bien, el enfoque de Sembremos Seguridad en los riesgos sociales crea una puerta de entrada para la intensificación de la criminalización de los ya estigmatizados. En la práctica, estas políticas se dirigen selectivamente a los sectores más marginados de la sociedad costarricense: los pobres urbanos y los pescadores privados de sus derechos en las zonas costeras afectadas por el narcotráfico.
Ante el escenario de amenazas convergentes, la experiencia colombiana y estadounidense ofrece no sólo prevención, sino también fortalecimiento estratégico de las capacidades represivas del Estado. Esto se deriva, en parte, de la campaña contrainsurgente de Colombia contra los insurgentes izquierdistas, que ha durado décadas y ha contado con el respaldo de Estados Unidos. En 2022, Costa Rica creó nuevas unidades, como la Dirección de Inteligencia y Análisis Criminal de la Fuerza Pública, siguiendo el modelo de la principal agencia de inteligencia de Colombia, la Dirección de Inteligencia de la Policía. El país también ha reforzado la policía de fronteras para permitir «una cobertura de las zonas fronterizas [que] será aún más oportuna y agresiva», y ha entrenado a las unidades antidisturbios, que fueron criticadas por reprimir violentamente las protestas estudiantiles en 2018.
Estos desarrollos despertaron temores sobre el deslizamiento de Costa Rica hacia un modelo de lo que Edelman y Hutchcroft llamaron en 1984 «militarización y represión.» En abril de 2023, el Tico Times instó al gobierno a «tomar todas las medidas necesarias para abordar esta cuestión de manera eficaz.» El editorial también reflexionaba sobre la identidad nacional pacifista, llamando a «implementar políticas sociales a largo plazo [para] prevenir el crecimiento del crimen en el país».
Con la inseguridad cada vez más presente en el debate político, la lucha sobre el mejor camino a seguir ha ido acompañada de una radicalización de la retórica política. Los políticos conservadores y los creadores de opinión abrazan ahora abiertamente el bukelismo. En El Salvador, el presidente Bukele ha aplicado su estrategia de seguridad, denominada Plan de Control Territorial, mediante un estado de excepción prorrogado en repetidas ocasiones, acorralando y deteniendo a más de 70.000 salvadoreños, en su mayoría jóvenes, desde marzo de 2022 con el pretexto de combatir la violencia de las bandas. A finales de 2022, el gobierno hondureño también pasó de un enfoque de seguridad pública preventivo a uno represivo, imponiendo un estado de excepción, inspirado en los «éxitos» de El Salvador, para reprimir a las bandas. El gobierno tomó nuevas medidas en junio de 2023 tras una de las revueltas carcelarias más mortíferas de la historia de Honduras.
En Costa Rica, el actual presidente Chaves ganó las elecciones de 2022 en un contexto marcado por el descontento social, la polarización y lo que el historiador costarricense Iván Molina denominó un ambiente «favorable a los líderes evangélicos y a quienes promueven el neoliberalismo de línea dura». Como presidente, Chaves ha adoptado una postura firme frente a la inseguridad, endureciendo su retórica y no escatimando ataques a los periodistas que le cuestionan.
En mayo de 2023, a un año de su mandato, el presidente Chaves remodeló el Ministerio de Seguridad Pública y la Fuerza Pública. El nuevo Ministro de Seguridad, Mario Zamora, ha impulsado «Costa Rica Segura Plus», un plan de seguridad represiva que recoge la idea de amenazas convergentes y promueve la necesidad de una postura más decidida contra la delincuencia. Segura Plus exige una mayor coordinación interinstitucional, propone reformas legales para hacer frente a la violencia y la delincuencia, e invita a los jóvenes adultos a engrosar las filas de la Fuerza Pública.
¿Volver al (imaginado) pasado pacífico?
Algunos observadores del panorama de la seguridad en Costa Rica sostienen que el país siempre ha tenido una especie de «ejército encubierto». Esto convierte a Costa Rica en un excelente ejemplo del «continuo policial-militar» que el académico Stuart Schrader insta a los estudiosos de la seguridad a tener en cuenta al hablar de militarización.
La fetichización de la abolición militar y la autofiguración del país como una nación pacífica han invisibilizado el carácter híbrido de la actividad policial en Costa Rica. Esto ha distraído a muchos observadores de los procesos subyacentes de militarización posibilitados por la cooperación internacional en materia de seguridad. Dada la última oleada de políticas de seguridad de mano dura que barre la región, es más urgente que nunca reexaminar críticamente el pasado de Costa Rica y su pretensión de ser una sociedad pacífica. Lo que queda por ver es si los políticos costarricenses pueden resistir el atractivo punitivo de militarizar aún más la seguridad pública y permitir que el país vuelva a sus raíces pacifistas, aunque sean más un mito que una realidad.
La investigación para este artículo se ha llevado a cabo dentro de los proyectos «Asistencia policial alemana en América Latina (1949-1989): Alcance, prácticas y enredos transnacionales», financiado por la Fundación Alemana de Investigación (DFG), proyecto número 371820301, y «¿Lecciones colombianas? Assessing the Practical and Normative Consequences of Latin American South-South Security Cooperation», financiado por la Fundación Gerda Henkel (Programa Especial «Seguridad, Sociedad y Estado»).
Markus Hochmüller es profesor visitante de Ciencias Políticas en la Freie Universität de Berlín y asociado principal del Global Security Programme, Pembroke College, Universidad de Oxford.
Markus-Michael Müller es profesor con responsabilidades especiales en Estudios de Desarrollo Internacional en la Universidad de Roskilde.
Este artículo apareció en el número de invierno de 2023 de la revista impresa trimestral de NACLA, NACLA Report.
Fuente: https://doi.org/10.1080/10714839.2023.2280389
Traducción; DeepL / CRM
