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Más sobre las carencias del proyecto de ley que busca promover la transición energética en el sector combustibles
Roberto Dobles
roberto.dobles@gmail.com
Este sector suministra actualmente el 65% del abastecimiento energético nacional y tiene una tasa de crecimiento mayor que la del sector eléctrico, el cual representa el 22% del abastecimiento energético nacional.
Consecuentemente, con esta tendencia actual, la participación y la importancia del sector combustibles continuará aumentando en el abastecimiento energético nacional.
El sector combustibles está formado actualmente por RECOPE y por un amplio conjunto de empresas privadas, el cual opera en forma interrelacionada para abastecer las crecientes necesidades del mercado nacional de hidrocarburos.
RECOPE se dedica a importar y distribuir a granel los derivados de petróleo en condiciones de monopolio y las empresas privadas se dedican a transportar y a distribuir al detalle los derivados de petróleo importados por RECOPE en condiciones de no competencia.
La ARESEP se dedica a fijar los precios (de RECOPE y de las empresas privadas) bajo el principio de “servicio al costo”. Lo mismo ocurriría con el texto actual del proyecto de ley relacionado con los nuevos combustibles.
1. Resumen de las carencias importantes señaladas en la columna anterior
1.1 Carencia de un marco regulatorio que promueva y verifique la competencia en los nuevos mercados energéticos que señala el proyecto de ley
Este proyecto de ley señala que las nuevas actividades a las que se autoriza a RECOPE se realizarán bajo un régimen de competencia.
Sin embargo, existe una carencia total de un marco regulatorio que promueva y verifique la competencia.
Bajo estas condiciones, no solamente no existirá competencia en los mercados asociados a las nuevas actividades que RECOPE estaría autorizada a realizar, sino que también se debe velar que exista competencia igualmente en los mercados de transporte y distribución minorista de combustibles donde participa el sector privado.
El proyecto de “Ley para Promover la Transición Energética en el Sector Combustibles” no contiene así el marco regulatorio que necesariamente debe existir para asegurarle al país que se genere una competencia real y efectiva en las nuevas actividades que se le adicionarían a RECOPE.
De lo contrario no se va a dar la competencia que se requiere y, más bien, podrían darse monopolios público-privados de hecho, como el que tenía RECOPE antes de se aprobara la Ley Nº 7356 del 24 de agosto de 1993 que estableció el monopolio legal a favor del Estado sobre la importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo y sus derivados.
El proyecto de ley no señala nada sobre el régimen de competencia que se debería implementar en esas actividades y en esos mercados donde participa también el sector privado y más bien señala que los precios de los nuevos combustibles se fijarán por la ARESEP bajo el principio del “servicio al costo”.
Bajo este principio, prácticamente todos los costos se le suman al costo total, el cual se traslada luego a los precios de la energía, junto con las ineficiencias y los sobrecostos de los proyectos de inversión, operacionales, financieros y administrativos de las empresas del sector.
Al no existir competencia en el sector, los costos tienden a ser más elevados, ya que la regulación utilizada, con base en el principio de “servicio al costo”, genera costos más elevados y no induce a las empresas a actuar adecuadamente para reducir los costos.
En el mundo real, el principio del “servicio al costo” es un mecanismo que permite transferir a los consumidores, entre otras cosas, los sobrecostos y los riesgos resultantes de los errores (operacionales, de inversión, de planeamiento y de otros tipos de eventos que pueden ocurrir).
Este modelo de fijación de precios “infla” así continuamente los precios nacionales de la energía con respecto a los que se dan en los países con los que competimos en el comercio internacional y en la atracción de la inversión externa directa.
Esta metodología de fijación de los precios nacionales de la energía genera una situación donde se sobredimensionan los gastos y las inversiones.
Sobre el principio del “servicio al costo”, un estudio titulado “El sector eléctrico en Costa Rica”, elaborado por la Academia de Centroamérica, señaló también lo siguiente:
- “El problema fundamental con la regulación de servicio al costo o tasa de retorno es que no induce a la empresa a comportarse apropiadamente en términos de reducir costos y proveer el servicio adecuado”.
- “Si la regulación de las tarifas se rige por el principio de servicio al costo, se convierte en un mecanismo para transferir a los consumidores el riesgo resultante de los errores de la empresa, derivados de desacertadas decisiones de inversión, errores en el planeamiento y eventos no previstos”.
A como está redactado actualmente el proyecto de ley, nada impide que se vayan a crear, en las nuevas actividades que se le adicionarían a RECOPE, obstáculos a la competencia, barreras de entrada al mercado, concentraciones inaceptables de mercado y una alta gama de prácticas monopolísticas.
Lo anterior conlleva, entre otras cosas, a ejercer un alto grado de control en el mercado sobre los precios para mantenerlos altos, lo cual conduce a que la sociedad tenga mayores costos y pérdidas de eficiencia que inciden en el bienestar nacional.
1.2 El proyecto de ley excluye los combustibles sintéticos que no sean de origen biomásico, los cuales son los que más potencial de crecimiento tienen en el mundo
El proyecto de ley deja muy claro que los combustibles sintéticos que distribuiría RECOPE deben ser únicamente de origen de biomasa al señalar lo siguiente, por lo que excluye todas las otras fuentes de materia prima para producirlos.
No se incluyen los combustibles sintéticos que se producen a través de la cadena de los electrocombustibles, que se producen con base en otras fuentes renovables de energía (como la energía solar y la eólica).
Estos combustibles sintéticos son los que en este momento en el mundo tienen el mayor potencial en desarrollo y volumen aprovechable.
1.3 Contradicción entre los considerandos y las disposiciones legales
En los considerandos, el proyecto de ley señala que RECOPE no podrá producir combustibles no derivados de petróleo, porque se considera que ya existen empresas especializadas que desarrollan estas actividades con el uso de tecnologías industriales que están disponibles para estos fines.
Sin embargo, en la parte dispositiva, que es la que establece las obligaciones legales, el proyecto señala que: “Se autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo a … industrializar, … derivados de hidrocarburos y subproductos, producidos a partir de otras fuentes distintas del petróleo para uso energético; …”.
La palabra industrializar es sinónima de producir, fabricar, elaborar y manufacturar. Por lo tanto, todo apunta a que hay una contradicción importante entre los considerandos y las disposiciones legales que se quieren aprobar con respecto a las nuevas competencias que se buscan otorgar a RECOPE.
2. Carencias importantes adicionales a las señaladas en la columna anterior
La autorización legal adicional que se le asignaría a RECOPE en el proyecto de ley tiene las siguientes carencias:
i. No se establece con que presupuesto o de dónde sacará RECOPE los recursos suficientes para realizar las nuevas actividades que se le están asignando.
ii. Al ser el Estado el dueño de RECOPE, se creería factible que sea el Estado el que le inyecte el capital necesario para llevar a cabo tales funciones, pero el proyecto de ley no es nada claro en este aspecto.
iii. No se presentan los estudios económicos y técnicos para analizar o establecer con claridad si las nuevas funciones que se le estarían asignando a RECOPE serán rentables o cuáles serían los mecanismos o condiciones para verificar que las rentabilidades sean aceptables.
iv. Se carece igualmente de los estudios pertinentes que indiquen que en el país existen otras fuentes de energía adicionales a las señaladas en el proyecto de ley, como los electrocombustibles producidos a partir de electricidad generada con fuentes renovables, como la solar y la eólica.
v. No se señalan los recursos que RECOPE va a necesitar para realizar los nuevos proyectos y actividades (investigar, adquirir, exportar, industrializar, almacenar, transportar y comercializar a granel, hidrocarburos, derivados de hidrocarburos y subproductos, producidos a partir de otras fuentes distintas del petróleo).
vi. No se señala la separación que RECOPE debe tener (financiera, contable, organizacional, etc.) en sus actividades de monopolio relacionadas con el petróleo y sus derivados y en sus nuevas actividades relacionadas con los combustibles no derivados del petróleo.
vii. No se señala cuáles serían los mecanismos que RECOPE deberá utilizar cuando use sus instalaciones asignadas al monopolio, de manera que las actividades del monopolio estén claramente separadas de las nuevas actividades que no estarían bajo un régimen de monopolio.
viii. No se señala como se manejarían las pérdidas que puedan ocurrir en alguno de los nuevos negocios relacionados con las nuevas fuentes de energía. ¿Estas pérdidas la asumiría RECOPE con sus ingresos obtenidos del monopolio de las ventas de derivados de petróleo?
ix. En la obtención de préstamos, ¿sería RECOPE quien daría las garantías necesarias con base en su negocio monopolístico de combustibles derivados de petróleo?
x. Otro aspecto que no aclara el proyecto de ley es si RECOPE puede prestar, donar, arrendar, etc., por ejemplo, bienes, servicios, terrenos, maquinaria, equipo y recurso humano que en la actualidad tiene la institución, en sus actividades monopolísticas y cuáles serían los mecanismos para determinar los precios que debe cobrar por ello. Aunado lo anterior, los bienes actuales han sido adquiridos para realizar las funciones que en este momento tiene asignadas en monopolio.
3. Conclusiones
Los objetivos indicados en el proyecto de ley no solamente no se lograrían si no se corrigen las múltiples carencias que tiene, sino que además podría llevar a situaciones no convenientes para el país, como el establecimiento de monopolios u oligopolios de hecho.
En la exposición de motivos del proyecto de ley se realizan una serie de motivaciones para la presentación del proyecto, pero, al no estar las mismas plasmadas en la parte dispositiva, éstas no serían de carácter obligatorio.
La competencia entre los diversos combustibles y entre los proveedores de ellos conduce a ofrecer más fuentes de energía con mejores precios, servicios e innovación, lo que impulsa el crecimiento económico y el progreso social. Sin embargo, con el texto actual del proyecto de ley, no hay ninguna garantía de que vaya a existir competencia en la cadena de valor relacionada con las diversas actividades que tengan que ver con los nuevos combustibles.
La competencia en los mercados energéticos permite a las empresas igualmente responder en forma rápida a la demanda de los clientes y a las soluciones de energía limpia, sin aumentar los costos para los clientes y más bien reducirlos.
A medida que los consumidores exigen cada vez más opciones energéticas de menor costo, mayor seguridad energética, más calidad y más sostenibles, las empresas proveedoras de energía se verán incentivadas a invertir en actividades y activos energéticos con un nivel de clase mundial.
Finalmente, es importante que los consumidores de los combustibles actuales y futuros (tanto individuales como del sector empresarial), que serían los más afectados por el texto del proyecto de ley a como está actualmente, hagan sus observaciones sobre las soluciones a las carencias que existen, las cuales les perjudicaría fuertemente si el proyecto de ley se aprueba, así como está.
